Skrevet av: Sondre Arora Aaserud
Dersom Grunnloven på et tidspunkt skal endres, må dette gjøres i tråd med den fremgangsmåte dens § 121 anviser. Bestemmelsen gir for det første prosessuelle føringer for blant annet hvor, når og hvordan forslag til endring skal fremlegges. For det annet angir bestemmelsen to materielle skranker – nemlig at endringen ikke kan forandre og motsi Grunnlovens ånd og prinsipper. Det gis videre ingen føringer i bestemmelsen om hvordan dette skal vurderes i et konkret tilfelle. Dette er kanskje en årsak til at grunnlovsendringer erfaringsmessig tar tid. I denne artikkelen skal det derfor søkes å gi en oversiktlig fremstilling av den materielle grensen i Grunnloven § 121 ved bruk av rettspraksis. De prosessuelle skrankene vil følgelig ikke behandles i noen særlig grad her.
Generelt om den materielle begrensningen
Er det egentlig mulig å si noe generelt om den materielle begrensningen i Grunnloven § 121? Ordlyden i «ånd» og «prinsipper» tilsier en nokså vidtgående begrensning i endringsadgangen. Med dette utgangspunkt kan det være naturlig å se hen til historien og Riksforsamlingen på Eidsvoll i 1814. Det er en kjent sak at Riksforsamlingen skrev Grunnloven med en konservativ penn, slik at det antakelig skulle være vanskelig å endre dennes bestemmelser. I lys av ordlyden og historien kan det med andre ord fremstå som at enhver materiell endring vil kunne påstås å være i strid med § 121.
På den annen side følger det av Høyesterettspraksis og juridisk litteratur at begrensningene må gis en viss dynamisk tolkning. Dette må også kunne sies å være i tråd med tanken om demokrati, som for øvrig også har Grunnlovs rang jf. dens § 2. Det generelle og overordnede utgangspunktet for en endring av Grunnloven må derfor være folkets oppfatning. Dette utgangspunktet skal imidlertid belyses ved bruk av to avgjørelser fra Høyesterett – Rt. 1961 s. 1350 og Rt. 1997 s. 580. Selv om rettspraksis ikke er en like hyppig benyttet rettskildefaktor i statsretten, kan det likevel virke illustrerende for temaet. NB: Avgjørelsenes navn i denne artikkelen er benyttet av pedagogiske årsaker, og det gis ingen garanti for at dette er de populærnavnene som vanligvis benyttes i juridisk teori mv.
Høyesteretts vurdering i Rt. 1961 s. 1350 («Tannlegedom I»)
Saken gjaldt en tyskutdannet tannlege som ble pålagt en pliktig siviltjeneste i Moskenes i Nordland i ett år. Da han senere forlot tjenesten, og nektet å gjennomføre denne, ble han dømt i byretten for brudd på tjenesteplikten. Han anket imidlertid over lovanvendelsen og krevet frifinnelse blant annet fordi han mente at loven var i strid med Grunnlovens «ånd og prinsipper». Kjennelsen gjelder riktignok ikke en endring av Grunnlovens bestemmelser direkte, men vurderingen av kravene i § 121 er likevel illustrerende. Høyesterett uttalte på side 1351 (forfatterens markeringer og uthevinger):
«Forsvarerens angrep på den generelle gyldighet av midlertidig lov av 21. juni 1956 om sivil tjenesteplikt for tannleger under anførsel av grunnlovsmessige hensyn finner jeg det klart ikke kan føre frem. Jeg vil visstnok ikke utelukke muligheten av at domstolene i ekstreme tilfelle vil kunne finne en lov uanvendelig fordi den strider mot visse alminnelige rettsprinsipper av grunnlovsmessig karakter, selv om loven ikke støter an mot noen positiv bestemmelse i Grunnloven. Men det sier seg selv at det skal overordentlig meget til for at en lov, gitt av Stortinget og sanksjonert av Kongen, på denne måte må settes ut av betraktning som stridende mot Grunnlovens «ånd og prinsipper». Etter det som er opplyst om forhistorien til og bakgrunnen for den foreliggende lov, måten den er praktisert på og den tidsbegrensning som gjelder både for loven og de pålegg den hjemler, er det etter min mening innlysende at den ikke kan tilsidesettes på dette grunnlag.»
Høyesteretts vurdering i Rt. 1997 s. 580 («OFS-saken»)
I denne saken var det ved provisorisk anordning jf. Grunnloven § 17 vedtatt et streike- og blokadeforbud. Et av spørsmålene som ble reist var om denne provisoriske anordningen var i strid med «allmenne prinsipper av grunnlovsmessig karakter». Om dette uttalte Høyesterett på side 587 med henvisning til overnevnte avgjørelse (forfatterens markeringer og uthevinger):
«Den langvarige praksis med bruk av tvungen lønnsnemnd for å løse arbeidstvister når betydelige samfunnsmessige interesser tilsier dette, er etter min mening ikke i strid med alminnelige rettsprinsipper av grunnlovsmessig karakter slik som den ankende part har hevdet. Tilsidesettelse av en lov eller en provisorisk anordning fordi den strider mot visse alminnelige rettsprinsipper av grunnlovsmessig karakter, kan bare tenkes i helt ekstreme tilfeller, jf Rt-1961-1350 på side 1351 og Rt-1983-1004 på sidene 1017-1018. Selv om foreningsfriheten og retten til å bruke streik er allment akseptert i Norge, er det også allment akseptert at retten til å streike ikke er ubegrenset. Lovgivningen har fra 1915 inneholdt bestemmelser om når og på hvilke vilkår arbeidsnedleggelse kan anvendes i arbeidstvister, jf nå arbeidstvistloven § 6 jf § 29 og § 36, og streikeforbud og lønnsnemndbehandling har vært iverksatt ved særlov eller provisorisk anordning for å vareta betydelige samfunnsinteresser.»
Hva kan man så trekke ut av disse sakene?
I den førstnevnte dommen uttaler Høyesterett «Men det sier seg selv at det skal overordentlig meget til for at en lov, gitt av Stortinget og sanksjonert av Kongen, på denne måte må settes ut av betraktning som stridende mot Grunnlovens «ånd og prinsipper». Dette er på mange måter en uttalelse som illustrerer et samspill mellom de tre statsmaktene. Det er på det rene at det er domstolene, med Høyesterett i spissen, som skal prøve grunnlovsmessigheten ved Stortingets lovarbeid jf. prøvingsretten. Men denne prøvingsretten overstyrer ikke folkets vilje slik den fremstår gjennom Stortingets lovgivende arbeid uten videre. Når Høyesterett så skal (over)prøve en lov som i den nevnte dom, må den alltid ha in mente at loven gir uttrykk for viljen til lovgiver og dermed folket. Dette må også ses i lys av Høyesteretts uttalelse i den andre nevnte dommen, hvor det uttales at slik motstrid som artikkelens tema omhandler kun «kan bare tenkes i helt ekstreme tilfeller».
Etter det overnevnte vil det alltids bli tale om en konkret vurdering. Men dersom et arbeid er gjennomført fra Stortingets side, skal det ytterst mye til for at dette anses i strid med grunnlovens «ånd og prinsipper». Dette er nettopp fordi Grunnloven er dynamisk. Dersom spørsmålet likevel skulle oppstå, må svaret bero på en konkret vurdering av de hensyn som gjør seg gjeldende på det aktuelle tidspunktet, innenfor det aktuelle rettsområdet og i tråd med de samfunnsinteresser som melder seg.
Avsluttende bemerkninger
Det er vanskelig å finne rettspraksis som gir mer konkrete og presise føringer enn det som fremgår av det overnevnte. Det kan være flere grunner til dette, men en hovedfaktor er muligens at konflikt med Grunnlovens ånd og prinsipper sjelden oppstår i Norge. Uttalelsene i de overnevnte avgjørelsene fra Høyesterett kan likevel tas til inntekt for hva som vurderes når det hevdes konflikt med Grunnlovens ånd og prinsipper. Oppsummert vises det til det generelle utgangspunktet gitt innledningsvis – endringens gyldighet må bero på folkets oppfatning i et demokratisk øyemed. De materielle skrankene tilsier dermed at bestemmelsene i Grunnloven må tolkes dynamisk, i tråd med de samfunnsinteresser som gjør seg gjeldende for folkets flertall til enhver tid. Det kan umulig tenkes at alle de samfunnsforhold som i dag gjør seg gjeldende var like aktuelle ved Grunnlovens tilblivelse.
Den vidtgående inkorporasjonen av menneskerettighetene i norsk rett må kunne sies å være et tydelig eksempel på behovet for endringsvilje i rikets konstitusjon. Blant annet religionsfriheten er en annen i dag enn den var før, noe som tidligere kunne argumenteres for å være i strid med Grunnlovens ånd og prinsipper. I dag vil et slikt argument neppe tåle dagens lys. I en verden med flere tilfeller av krisetilstander, folk på flukt og klimautfordringer, altså tilfeller hvor det skjer store samfunnsmessige endringer som også preger Norge, synes det etter forfatterens syn klart at Grunnlovstolkningen og endringer av denne må preges av dynamikk for å kunne beholde sin aktualitet. Hadde for eksempel politiske flyktninger tidligere krav på helsehjelp i Norge? Nei, og antakelig var ikke dette noe som inngikk i Riksforsamlingen i 1814 sine tanker om Grunnlovens ånd og prinsipper som Riksforsamlingen i 1814. I 2019 er imidlertid dette en selvfølge for representantene ved Stortinget.