Forbudet mot bruk av væpnet makt og intervensjon

1.  Innledende bemerkninger

1.1 Introduksjon

At stater skal være suverene er et grunnleggende prinsipp innen folkeretten. Dette innebærer blant annet at staten har eneråde over sitt eget territorium. Prinsippet om statlig suverenitet fremgår blant annet av FN-pakten art. 2 (1) og medfører at FN-statene skal være likeverdige, da alle FN-statene nyter av denne rettigheten. Som utgangspunkt vil prinsippet også medføre et vern mot at andre stater griper inn på ens territorium. Forbudet mot intervensjon er følgelig fundamentalt innen folkeretten. En ser imidlertid at dette utgangspunktet har viktige unntak. Denne artikkelen vil redegjøre for staters mulighet til å intervenere i andre staters territorium, herunder relevant rettspraksis som illustrerer ulike tilfeller av maktbruk og intervensjon.

1.2 Videre formål og avgrensning

Artikkelen vil først redegjøre for utgangspunktet for bruk av væpnet makt, nemlig at det som hovedregel er forbudt (pkt. 2). Videre følger de ulike unntakene for bruk av væpnet makt (pkt. 3). Følgelig vil det redegjøres for forbudet og unntakene for intervensjon (pkt. 4). Deretter vil det kort redegjøres for den mye omtalte ICJ-dommen Nicaragua v. United States of America (1986) (pkt. 5). Artikkelen vil fokusere på hovedelementer rundt hvert av temaene og illustreres fortløpende med ulike eksempler uthevet i kursiv.

2.  Bruk av væpnet makt

2.1 Utgangspunkt – forbud

Av FN-paktens art. 2 (4) fremgår det at alle medlemmer skal i sine mellomfolkelige forhold «avholde seg fra trusler om eller bruk av vepnet makt mot noen stats territoriale integritet eller politiske uavhengighet eller på noen annen måte som er i strid med de Forente Nasjoners formål». Utgangspunktet er altså at stater ikke har lov til å angripe andre stater med militær makt. Videre er trusler om bruk av væpnet makt heller ikke lovlig. Det skal her bemerkes at FN-avtalens bestemmelse i engelsk språkdrakt anvender begrepet «use of force» fremfor «vepnet makt». Førstnevnte vil nok etter en alminnelig språklig forståelse favne videre. Det er imidlertid reelt sett samme terskel som gjelder for begge begrep, uavhengig av bestemmelsens språkdrakt.

Selv om regelen om bruk av væpnet makt fremgår eksplisitt av FN-pakten, anses regelen i tillegg som folkerettslig sedvanerett. For at noe skal kunne defineres som folkerettslig sedvanerett, må det foreligge (i) opinio juris (oppfatning/konsensus om at dette er gjeldende rett) og at (ii) stater praktiserer med et slikt unntak. Når slik folkerettslig sedvanerett foreligger, er regelen bindende for alle verdens stater. At regelen anses som folkerettslig sedvane fremgår eksempelvis av Nicaragua v. United States of America (1986), se dommens avsnitt 188.

3.  Unntakene fra forbudet om bruk av væpnet makt

3.1 Unntak - Selvforsvar

En stat som får sin suverenitet krenket må ha adgang til å forsvare seg. Retten til selvforsvar er derav en grunnleggende regel i folkeretten, og et viktig unntak fra hovedregelen. Av FN-paktens art. 51 fremgår det at «Intet i denne Pakt skal innskrenke den naturlige rett til individuelt eller kollektivt selvforsvar» når et «vepnet angrep er blitt foretatt mot et medlem av de Forente Nasjoner, inntil Sikkerhetsrådet har truffet de tiltak som er nødvendige for å opprettholde mellomfolkelig fred og sikkerhet». Altså kan en stat forsvare seg selv, forutsatt at staten blir utsatt for væpnet angrep. Retten til selvforsvar gjelder så fremt sikkerhetsrådet i FN ikke har fattet nødvendige tiltak for å opprettholde den mellomfolkelige freden og sikkerheten. 

Det helt grunnleggende vilkåret for å påberope selvforsvar, er at det er foregått et «vepnet angrep» (på engelsk «armed attack»), jf. FN-paktens art. 51. Hvis en sammenligner ordlyden i FN-paktens art. 2 (4), hvor begrepet er «vepnet makt», ser en at terskelen er noe annerledes. Derfor vil ikke enhver bruk av væpnet makt utløse retten til selvforsvar. Det må være et angrep som er av et visst omfang og intensitet, herunder overstige terskelen for å kun kategoriseres som væpnet makt.

Et eksempel fra virkeligheten er angrepene på USA den 11. september 2001. Dette angrepet ble av flere karakterisert som et «vepnet angrep», og dermed brukt til å rettferdiggjøre USA sitt påfølgende angrep på Afghanistan. Dette eksempelet illustrerer enda en folkerettslig utfordring, nemlig når og om en ikke-statlig terroristorganisasjon kan assosieres med en stat. I foreliggende tilfelle hadde Taliban-regimet i Afghanistan tett samarbeid med al-Qaida som utførte terrorangrepet. Dermed mente USA at selvforsvaret i denne situasjonen var rettmessig, selv om dette aldri har blitt rettslig konstatert.

3.1.1Nødvendig og proporsjonalt

Når en stat blir utsatt for et væpnet angrep, utløser det ikke en rett for staten under angrep til å foreta seg alle mulige handlinger. At selvforsvaret må anses nødvendige og proporsjonale i forhold til angrepet staten blir utsatt for, følger ikke direkte av ordlyden i bestemmelsen. Imidlertid er det sikker rett at dette må innfortolkes som krav, både gjennom begrepet som anvendes i bestemmelsen, nemlig selvforsvar og gjennom praksis, se Nicaragua v. United States of America avsnitt 176.

3.1.2 Kollektivt selvforsvar

Av FN-paktens art. 51 fremgår det at en stat også kan ha rett til kollektivt selvforsvar. Dette innebærer at det gis adgang til å utøve selvforsvar på vegne av en annen stat. Et eksempel på en slik kollektiv selvforsvarsavtale ser en i NATO, jf. Atlanterhavspakten art. 5. Altså vil et angrep på en stat, utløse retten for andre stater å utøve forsvar kollektivt. Det er viktig å bemerke at kollektivt selvforsvar kun kan påberopes overfor den konkrete staten som har begått angrepet. Eksempelvis kan i utgangspunktet handlinger som er utøvd av ikke-statlige organisasjoner ikke utløse et slikt kollektivt selvforsvar, med mindre angrepet kan tilordnes en stat.

Et eksempel fra virkeligheten er Russlands angrep på Ukraina. Sistnevnte land er ikke NATO-medlem. Om Ukraina i et teoretisk tilfelle hadde vært medlem av NATO, ville Russlands angrep utløst både rett og plikt for øvrige NATO-land å utøve kollektivt selvforsvar, da angrepet ville vært å anse «som et angrep mot dem alle».

3.2 Unntak - FNs sikkerhetsråd fatter vedtak

3.2.1Generelt

I FN-paktens art. 42 står det at det i sikkerhetsrådet kan «... treffes slike tiltak ved stridskrefter i luften, til lands og til sjøs» som måtte være «nødvendige for å opprettholde eller gjenopprette mellomfolkelig fred og sikkerhet.» Sikkerhetsrådet kan dermed autorisere medlemsstater til å eksempelvis utøve væpnet makt. Denne autorisasjonen vil gå foran eventuelle andre motstridende folkerettslige avtaler, jf. FN-paktens art. 103.

Både Ukraina og Russland er medlemmer av FN. Det kan stilles spørsmål om hvorfor FNs sikkerhetsråd ikke vedtar at andre land skal ha rett til å anvende eksempelvis væpnet makt mot Russland for å gjenopprette freden. Her fremgår imidlertid en svakhet ved FN, nemlig at Russland som fast medlem av sikkerhetsrådet har vetorett. Dermed vil ethvert forslag om tiltak som er til ugunst for Russland, nok også bli avfeid av Russland selv. At de fem faste medlemmene av sikkerhetsrådet har en slik vetorett medfører følgelig at slike vedtak om bruk av væpnet makt fattes relativt sjeldent.

3.2.2Vilkår for anvendelse

For at FN-paktens art. 42 skal komme til anvendelse, må et av de alternative vilkårene i FN-paktens art. 39 være oppfylt. Av art. 39 fremgår det at «Sikkerhetsrådet skal fastslå om det foreligger noen trussel mot freden, fredsbrudd eller angrepshandling, ...». Det må med andre ord foreligge enten (i) trussel mot freden, (ii) fredsbrudd eller (iii) angrepshandlinger, som innebærer en angrepskrig. Vilkårene kan i mange tilfeller konsumere hverandre. Eksempelvis vil et fredsbrudd naturligvis også innebære en trussel mot freden. Tilsvarende vil en angrepshandling være både en trussel mot fred og et fredsbrudd. Derfor er det i praksis tilstrekkelig å konstatere at det foreligger «trussel mot freden». Videre må også tiltak etter paktens art. 41 anses «utilstrekkelige» for at art. 42 utløses. Her er det tilstrekkelig at det anses sannsynlig at tiltak etter art. 41 ikke vil være tilstrekkelig for å løse situasjonen. Det vil i artikkelen avgrenses mot en nærmere redegjørelse av innholdet i art. 41.

3.3 Unntak - Samtykke

Det kan virke kunstig at en stat skal samtykke i å få et væpnet angrep rettet mot seg. Imidlertid kan en se for seg situasjoner hvor et land ønsker å oppnå et resultat gjennom bruk av væpnet makt, med hjelp av en annen stat. Eksempelvis at USA anvender væpnet makt i kampen mot narkotika i Mexico, den såkalte «War on Drugs». Samtykke som unntak er ikke direkte hjemlet i FN-pakten, men må innfortolkes i selve maktforbudet. En kan også se unntaket om samtykke i RSIWA, som er et ikke-vedtatt sett av artikler utviklet av FN. Mange av artiklene en finner her anses imidlertid som kodifisering av folkerettslig sedvane, noe som kan gjøre dem relevante likevel. Av RSIWA art. 20 fremgår det at «Valid consent by a State to the commission of a given act by another State precludes the wrongfulness of that act in relation to the former State to the extent that the act remains within the limits of that consent».

3.4 Humanitær intervensjon?

Humanitær intervensjon innebærer at en stat anvender væpnet makt mot andre stater for å avverge humanitære katastrofer. Enkelte stater mener dette er et rettmessig unntak fra forbudet mot bruk av væpnet makt. Det er imidlertid omdiskutert hvorvidt humanitær intervensjon anses som et slikt unntak. FN-pakten inneholder ingen bestemmelser som antyder et slikt unntak eksisterer. Det kan likevel tenkes at et slikt unntak kan skapes gjennom sedvanerett. Slik det er nå er det imidlertid tvilsomt at det er dannet en slik sedvanerett. Når det er sagt, finnes det noen eksempler på intervensjon som har vært begrunnet i humanitære formål, hvor det mest kjente er NATOs aksjon i Kosovo i 1999.

4.  Forbudet mot intervensjon

4.1 Utgangspunkt - forbud

Av FN-paktens art. 2.7 fremgår det at «Intet i denne Pakt berettiger de Forente Nasjoner til å blande seg inn i forhold som etter sin natur ligger innenfor noen stats egen jurisdiksjon eller innebærer at noe medlem må underkaste slike saker bileggelse etter denne Pakt; ...». Forbudet mot å intervenere i en annens stat anliggende er med andre ord stadfestet i FN-pakten. Dessuten er et slikt forbud ansett å være folkerettslig sedvanerett, slik at forbudet også er bindende for land som ikke er medlem av FN. Dette kommer til uttrykk i Nicaragua v. United States of America avsnitt 202.

Spørsmålet blir videre hvilke tilfeller som kan defineres som en ulovlig intervensjon. Eksempelvis vil som oftest ulovlig bruk av væpnet makt, også være en ulovlig intervensjon. Dette gjør seg imidlertid ikke gjeldende som utgangspunktet i motsatt tilfelle, noe som gjør at terskelen for at noe er en ulovlig intervensjon er lavere enn ulovlig bruk av væpnet makt. Eksempelvis vil utøvelse av domsjurisdiksjon i et annet land kunne betegnes som en ulovlig intervensjon. Ren humanitær bistand i et annet land vil på andre siden nok ikke kunne betegnes som ulovlig intervensjon. Politisk og økonomisk press kan også være en form for ulovlig intervensjon. Akkurat hvor terskelen for å kunne kalle noe en intervensjon kan nok i flere tilfeller være vanskelig å avgjøre, og en må derfor ta en konkret vurdering i hvert enkelt tilfelle.

4.2 Unntakene

Heller ikke forbudet mot intervensjon gjelder uten unntak. Når det kommer til de ulike unntakene er disse imidlertid tilsvarende som unntakene for bruken av væpnet makt. Altså kan en anvende intervensjon som virkemiddel ved (i) selvforsvar, (ii) gjennom at FNs sikkerhetsråd fatter vedtak eller gjennom (iii) samtykke. Det er imidlertid et særskilt unntak som gjelder for intervensjoner. Dette vil redegjøres for i neste punkt.

4.3 Særskilt unntak – mottiltak

En intervensjon som i utgangspunktet er ulovlig, kan være lovlig dersom den utgjør et mottiltak. Rent språklig kan et mottiltak betegnes som et tiltak som iverksettes som en reaksjon mot noe annet. For at noe skal betegnes som et mottiltak innen folkeretten må tiltaket oppfylle visse vilkår. Av RSIWA art. 49-54 fremgår det ulike vilkår for at et mottiltak skal anses rettmessig. Av art. 51 fremgår det eksempelvis et krav om «proportionality», altså at mottiltaket er proporsjonalt i forhold til det opprinnelige folkerettsbruddet. Prinsippet om at mottiltak som oppfyller vilkårene i RSIWA art. 49-54 anses rettmessig, fremgår av art. 22. At dette unntaket ikke gjelder forbudet mot bruk av væpnet makt, fremgår også klart av RSIWA art. 50 (1) bokstav a.

5.  ICJ. dom - Nicaragua v. United States of America (1986)

5.1 Generelt

Når en leser om intervensjoner og væpnet angrep, eller i folkeretten generelt, blir det ofte henvist til Nicaragua v. United States of America. Det kan imidlertid være utfordrende å ta fatt på hva dommen egentlig handler om. Det er også her viktig å bemerke at det har vært to saker hvor overnevnte har vært parter, i henholdsvis 1984 og 1986. Grunnen til at det er to ulike dommer, er at 1984-dommen kun omhandlet hvorvidt ICJ i det hele tatt hadde jurisdiksjon til å avgjøre saken, noe USA hevdet dem manglet. Avgjørelsen fra 1986 omhandlet derimot selve realiteten i saken, nemlig om USA hadde brutt folkeretten. Derfor er det gjerne denne dommen som er mest relevant når en diskuterer væpnet makt og intervensjon. I det følgende vil det redegjøres kort for hva saken gikk ut på, sett i lys av 1986-dommen.

5.2 Sakens bakgrunn

Nicaragua er et relativt lite land, men fortsatt det største landet en finner i Mellom-Amerika. Med et innbyggertall på rundt 6,9 millioner mennesker, har landet mye historie. Mellom 1937-1979 var landet i praksis styrt av et familiediktatur. I 1972 begynte imidlertid diktaturet å rakne. Bakgrunnen var et tragisk jordskjelv som tok livet av tusenvis, og gjorde hundretusener av mennesker hjemløse. Verdenssamfunnet reagerte på jordskjelvet ved å utgi økonomisk støtte. Majoriteten av disse midlene ble imidlertid tatt av diktaturet selv, og kom derfor i liten grad befolkningen til gode. Dette førte til opprør blant befolkningen, og dem som var ansett ledere av opprørene var den sosialistiske gruppen «Sandinistene». Disse ble etter hvert veldig populære, og dem greide til slutt å overta makten i 1979. Dette markerte slutten på diktaturet i landet.

5.3 Konfliktens kjerne og internasjonal intervensjon

På tross av at diktaturet nå var slutt i Nicaragua, var USA lite fornøyde med at en sosialistisk gruppe nå hadde overtatt makten. Dette var midt i den kalde krigen, og det siste USA ønsket var et sosialistisk land i Mellom-Amerika. USA begynte da å støtte grupper som var imot det nye styret, hovedsakelig gruppen «Contras». Støtten fra USA inkluderte militær støtte, herunder ammunisjon og våpen, men skal også ha inkludert direkte involvering gjennom fly og sjøminer. Minene ble lagt ut i hemmelighet, hvor formålet var å hemme skip sin mulighet til fri bevegelse inn og ut av havnene i Nicaragua. Dette resulterte i at Nicaragua i 1984 gikk til sak mot USA.

ICJ konkludere i dommen med at USA hadde foretatt folkerettsbrudd gjennom sin støtte og direkte intervensjon for å motarbeide det sosialistiske styret. Dermed ble USA dømt til å stoppe alle sine ulovlige handlinger i tilknytning til Nicaragua. USA ble også dømt til å betale kompensasjon. Denne har imidlertid USA aldri betalt, da de mener at ICJ fortsatt ikke har jurisdiksjon i denne saken. Dette kan illustrere en svakhet i folkerettens system, da ICJ ikke har noen videre mulighet til å sørge for at USA følger opp dommen. I teorien kunne saken likevel vært fulgt opp i FN, hjemlet i art. 94 (2) som gir Sikkerhetsrådet myndighet til å fatte tiltak for å «sette dommen i verk». Da USA som fast medlem i Sikkerhetsrådet sitter med vetorett, blir imidlertid denne adgangen nytteløs.

Litteraturliste:

Ruud M., Ulfstein G. (2018): Innføring i folkerett, Universitetsforlaget

Helmersen, S. (2018): Folkerett i et nøtteskall, Gyldendal