De fire friheter og deres unntak

1. Innledning

1.1 Introduksjon 

De fire friheter er blant kjernepunktene som realiserer idéen om et tettere samarbeid mellom de europeiske stater. De fire frihetene går ut på at det skal være lettere for personer, kapital, tjenester og varer å bevege seg over landegrenser til medlemslandene av EØS-avtalen. EØS står for “Det økonomiske samarbeidsområdet", og er avtalen som regulerer samarbeidet mellom EU (Den Europeiske Union) og EFTA (Det europeiske frihandelsforbund). 

Avtalen bygger på prinsippet om harmoni og forhindring av forskjellsbehandling (Stemsrud, 2025, s. 129). Formålet med de fire friheter er at frihetene skal kunne sirkulere fritt i EØS som om EØS var et land (Fredriksen og Mathisen, 2023, s. 94). I nyere tid har det oppstått diskusjoner rundt en uskreven femte frihet (fri flyt av data) som ikke vil bli gjennomgått i artikkelen, men som allikevel er nevneverdig og muligens får større betydning med årene, se eksempelvis TEUV artikkel 49. 

2. Artikkelens formål, avgrensninger og den videre fremstillingen

Artikkelens formål er å redegjøre for de fire friheter med utgangspunkt i EØS-avtalen, og unntakene som foreligger, som ofte ikke er like enkle å utlede fra EØS-avtalen og de følgende vedtekter og traktater. 

Artikkelen vil ikke ta for seg andre aspekter av EØS-avtalen for utenom de økonomiske. For videre lesing om EØS, EU og EFTA, trykk her. 

I den videre fremstillingen vil artikkelen innledningsvis gjøre rede for det rettslige utgangspunkt (pkt. 2), deretter vil de fire friheter behandles individuelt, hvorav fritt varebytte behandles først (pkt. 3), deretter fri bevegelighet av personer (pkt. 4), etterfulgt av fri bevegelighet av kapital (pkt. 5), så fri bevegelighet av tjenester (pkt. 6). Til slutt vil det gis noen avsluttende bemerkninger (pkt. 7). 

2. Rettslig utgangspunkt

2.1 Rettskildegrunnlag

EØS-avtalen sine fire friheter fremgår først og fremst av avtalens artikkel 1, som lovfester at det skal være fritt varebytte, fri bevegelighet av personer, tjenester og kapital, jf. EØS art. 1(2)a-d. EØS-avtalen er den primære rettskilden, men også de følgende vedlegg og protokoller er supplerende rettskilder. I den videre fremstillingen vil alle frihetene bli behandlet hver for seg. 

2.2 Legislative hensyn

De legislative hensyn som begrunner EØS-avtalen kan bli funnet innledningsvis i forordet til avtalen. Noen av grunnlagene som nevnes er felles regler og konkurransevilkår, å styrke det europeiske samarbeidet, med hensikt å fremme en harmonisk utvikling og å minske sosiale og økonomiske forskjeller.

2.3 Proporsjonalitetsprinsippet

Utgangspunktet er at de fire friheter gjelder absolutt, inngrep og restriksjoner kan imidlertid likevel gjennomføres etter nærmere vilkår om en interessekonflikt oppstår. Ved vurderingen av om inngrep og restriksjoner er lovlige, er proporsjonalitetsprinsippet sentral. Vurderingen innebærer at restriksjoner eller inngrep kan rettferdiggjøres så lenge de følger legitime formål i overensstemmelse med proporsjonalitetsprinsippet (Fredriksen og Mathisen, 2023, s. 94). Et inngrep må være ansett som nødvendig for å oppnå det formålet. Proporsjonalitetsprinsippet kan enkelt bli forklart som  balansen mellom EØS-avtalen, og et lands ønske om å ivareta nasjonale hensyn. 

2.3.1 Generelle hensyn bak unntakene

Hensyn bak unntakene kommer av suverenitetsprinsippet. Hver stat i seg selv er suveren til å foreta sine egne rettslige vurderinger. Overordnet kan det sies at unntakene er begrunnet i respekt for statenes suverenitet, og variasjon i nasjonale moralske og politiske vurderinger. 

3. Fritt varebytte

3.1 Hva innebærer fritt varebytte?

Fritt varebytte betyr at det ikke skal være restriksjoner på kvantitativ import og eksport på varer for land som har sluttet seg til EØS avtalen, jf. EØS. artiklene 11 og 12. I utgangspunktet skal varer kunne flyte fritt i medlemslandene uten særlig hinder og uten tariff. Dette kan ses i sammenheng med EØS-avtalens fortale som vil fremme en harmonisk utvikling mellom medlemsstatene. 

Det er flere mekanismer som er iverksatt for at et samarbeid om fritt varebytte skal kunne fungere. For det første må landene som har sluttet seg til EØS-avtalen fjerne tollsatser og barrierer for medlemsstater, jf. EØS art. 10 og TEUV art. 30. I tillegg er det en plikt etter artikkel 9 (2) å fortsette utvidelsen av tollsamarbeidet til enhver tid. 

I utgangspunktet er det slik at når varer fraktes innenfor den økonomiske unionens landegrenser, er varene i fri sirkulasjon og det skal ikke settes noen hinder utenom de unntak som er nevnt i avtalen (Horspool et al., 2021, s. 301). Det er derfor medlemsstatene sitt ansvar å sikre at handelsmonopoler blir tilpasset for å unngå forskjellsbehandling, jf. EØS. art. 16. For at varer skal kunne krysse mellom landegrensene til EØS-stater lettere, er det viktig å forenkle grensekontroller, jf. EØS. Art. 21. Medlemslandene har følgelig en plikt til å samarbeide om forenklede grensekontroller for å sikre at friheten ikke blir krenket og at avtalens formål overholdes.

3.2 Rettspraksis

Til tross for at utgangspunktet om fritt varebytte er klart forankret i EØS-avtalen, oppstår det imidlertid interessekonflikter i praksis. En sentral dom som eksemplifiserer mulige interesseavveininger på området, er Rusbrus-saken mot Norge fra 2002 (E-9/00). EFTA-dommen omhandler Norges alkoholmonopol og regler tilknyttet salg av rusbrus på dagligvarebutikker. Norge hadde innført et forbud mot salg av rusbrus på dagligvarebutikker, selv om rusbrus hadde like høy alkoholprosent som øl. Norske myndigheter begrunnet inngrepet med at salg av rusbrus på dagligvarebutikker ville senke terskelen for introduksjon av alkohol for tenåringer (Stemsrud, 2025, s. 150). Norges handlinger var sett på som et brudd av EØS-avtalens art. 16 som forankret at Norge feilet med å tilpasse statlig handelsmonopol. 

Det første EFTA-domstolen vektla i saken var å tydeliggjøre at øl var omfattet av EØS-avtalens artikkel 11 og artikkel 16, som gjelder importrestriksjoner og at monopoler blir tilpasset slik at det ikke er forskjellsbehandling. Rusbrus er kun en «betegnelse» for markedsføring etter domstolens vurdering, og faller derfor under samme kategori som øl og andre alkoholholdige drikker, jf.avsnitt 31. Dermed faller saken innenfor EØS art. 11 og art. 16 anvendelse. EFTA-domstolen mente følgelig at det ikke er et problem at Norge har strenge alkoholregler, så lenge de er i tråd med EØS-avtalen, jf. avsnitt 34. 

Under videre vurdering av EØS-avtalens artikkel 16 uttaler EFTA-domstolen at monopoler må tilpasse seg slik at det ikke forekommer diskriminasjon av andre produkter, jf. E-9/00 avsnitt 36. Å forby varer av samme kategori og alkoholprosent som lokal øl er et klart brudd på diskriminerings- og forskjellsbehandlingsforbudet i EØS-avtalen, etter avtalens artikkel 4 og 11. EFTA-domstolen konkluderer derfor at to forskjellige salgsområder (dagligvarebutikker og vinmonopolet) for produkt av samme alkoholprosent strider mot diskrimineringsforbudet i EØS-avtalens artikkel 16, jf. E-9/00 avsnitt 42. 

På bakgrunn av vurderingen ble det bestemt at Norge hadde brutt EØS-avtalen ved å hindre fri flyt av varer etter de fire frihetene. EFTA-domstolen viste til at diskriminerende effekt også er en restriksjon, om et produkt med 4,7% alkohol har tillatelse til å bli solgt i dagligvarebutikker og andre varer med tilsvarende alkoholprosent ikke har samme tillatelse. ; Som et resultat av dommen, har Norge solgt rusbrus i dagligvarebutikker siden 2002 da Norge ble dømt for brudd på fritt varebytte. 

3.3 Unntak

Under EØS-avtalens art. 10 er «protokoll 5» vedlagt, som lister opp en rekke varer som er unntatt  fra avtalen om fritt varebytte. I tillegg til artikkel 10, setter artikkel 13 unntak for forbudene mot import og eksport restriksjonene som finnes i artikkel 11 og artikkel 12. Artikkel 13 av EØS-avtalen tilsier at artiklene 11 og 12 ikke skal være til hinder restriksjoner når det kommer til hensyn om «offentlig moral, orden og sikkerhet, vernet om menneskers og dyrs liv og helse, plantelivet, nasjonale skatter av kunstnerisk, historisk eller arkeologisk verdi eller den industrielle eller kommersielle eiendomsrett”, jf. EØS. art. 13. 

Det ble også nevnt i sak E-9/00 av EFTA-domstolen at importrestriksjoner kan rettferdiggjøres under artikkel 13 av EØS-avtalen, for å verne menneskers helse, jf. E-9/00 avsnitt 54. Men det ligger på staten som fremmer restriksjon i henhold til menneskers helse som har bevisbyrden, jf. E-9/00 avsnitt 54. 

Det er i tillegg et unntak til diskriminering ifølge EØS artikkel 65 og de følgende vedlegg og protokoller. Under Vedlegg XVI finnes det flere varer som er unntatt diskrimineringsforbudet i artikkel 4 med hensyn til offentlige oppdragsgiveres tildeling av kontrakter innen forsvarssektoren. Under vedlegget er flere typer varer som sprengstoffer, krigsskip og militære kjøretøyer unntatt, det forekommer også mange flere varer som kan bli funnet under “Vedlegg XVI tillegg 2” av artikkel 65. 

4. Fri bevegelighet av personer

4.1 Hva innebærer fri bevegelighet av personer?

Fri bevegelighet av personer innebærer at en statsborger av et land som er tilsluttet EØS-avtalen fritt kan bo, jobbe og ta med sine familiemedlemmer til et annet EØS-land uten hinder (Fredriksen og Mathisen, 2023, s. 94). Fri bevegelighet av personer har et tett forhold til reglene tilknyttet fri bevegelighet av tjenester, da personer må kunne bevege seg fritt for å kunne yte tjenester (Horspool et al., 2021, s. 364). Fri bevegelighet av personer er bl.a., lovfestet i EØS-avtalens art. 28, som tilsier at det ikke skal være forskjellsbehandling av arbeidstakere på grunnlag av statsborgerskap, jf. EØS. Art. 28(2). 

Det er viktig å nevne at rettigheten til fri bevegelighet ikke kun er avgrenset til personer eller arbeidstakere. Arbeidsgiveres rett til å ansette på tvers av EØS faller også under retten til fri bevegelighet, etter Case C-350/96 (Horspool et al., 2021, s. 396). Arbeidstakeres rett til å bli ansatt uten diskriminering kommer som følge av arbeidsgivernes rett til å ansette arbeidstakere i samsvar med reglene for fri bevegelighet (Horspool et al., 2021, s. 396). Derfor er denne rettigheten av EØS-avtalen lik for arbeidsgivere og arbeidstakere, som igjen bidrar til å styrke et felles europeisk samarbeid. 

4.2 Rettspraksis

I 2021 ble en dom avsagt av Høyesterett for en sak som gjaldt en mann som hadde blitt dømt for antatt trygdebedrageri. Dommen er kjent som Nav-saken (HR-2021-1453-S). Den dømte hadde oppholdt seg i Italia samtidig som han mottok arbeidsavklaringspenger, uten å verken opplyse eller få godkjenning av Nav til å reise. Feilen som ble gjort av de tidligere rettsinstansene var at trygdeloven ble vektet tyngre enn EØS forordning (EU) nr. 883/2004 og EØS art. 36, til tross for at EØS forskrifter og direktiver står over alminnelige norske lover i rettskilde hierarkiet, jf. EØS-loven §2.  

EFTA-domstolen kom med en rådgivende uttalelse for saken der det ble presisert at «EØS-retten kan altså ikke fravikes uten at det foreligger ‘gode og tungtveiende grunner for det’.», jf. avsnitt 65. Uttalelsen tilsier at restriksjoner kan rettferdiggjøres så lenge de følger legitime formål i overensstemmelse med proporsjonalitetsprinsippet. Altså at inngrepet må være ansett som nødvendig for å oppnå det formålet. Inngrepet til Nav og de norske domstolene kan ikke sies å ha vært nødvendig for å oppnå formålet sitt. 

Videre presiserer Høyesterett at det foreligger et krav om opphold i Norge etter folketrygdloven §11-3 for å få tildelt arbeidsavklaringspenger, jf. avsnitt 80. Men i saker der det foreligger motstrid mellom norsk lov og EØS-avtalen skal sist nevnte gå foran, jf. avsnitt 88. Forordningen 883/2004 var allerede gjennomført i norsk rett ved inkorporasjon, som ga forordningen status som forskrift, jf. avsnitt 89. Dermed ble Nav sine handlinger og feiltolkning av EØS-avtalen sett på som en krenkelse av rettigheten til fri bevegelighet innenfor EØS-avtalens områder. 

Spørsmålet i saken, var om den dømte kunne anses som "tjenesteyter" etter EØS art. 36. Rettspraksis viser likevel at artikkel 36 har en passiv side der «en rett for mottakere av tjenester til å reise til en annen EØS-stat for å motta en tjeneste der, uten å bli hindret av restriksjoner», jf. avsnitt 161. Det forekommer av tidligere EU-rettspraksis at turister må kunne sees på som mottakere av tjenesteytere, jf. Forente saker 286/82 og 86/83 avsnitt 16. Følgelig var folketrygdlovens anvendelse sett som en restriksjon til å motta tjenester i en annen EØS-medlemsstat. Saken endte med at mannen ble frifunnet enstemmig for trygdebedrageri etter at Høyesterett anvendte EØS-avtalen rettskildemessig korrekt. 

4.3 Unntak til fri bevegelighet av personer

Det finnes imidlertid unntak til fri bevegelighet av personer, som for eksempel offentlig sikkerhet og helse, jf. direktiv 2004/38/EF art. 27(1). Hovedsakelig skal ikke land sette innreiseforbud for statsborgere fra EØS-land, men under Covid-19 pandemien ble ikke-norske statsborgere nektet innreise til Norge for å sikre riket for spredning av viruset. Dette følger av EØS direktiv 2004/38 som gir et land rett til å begrense den frie bevegeligheten for epidemiske sykdommer som har blitt kategorisert av WHO, jf. EØS direktiv 2004/38 Art. 29(1). 

Videre har EØS medlemsland lov til å nekte innreise for enkeltpersoner som utgjør alvorlig trussel mot grunnleggende samfunnsinteresser, dog en tidligere straffedom alene ikke utgjør sterkt nok grunnlag for nektelse av innreise til et medlemsland, jf. direktiv 2004/38/EF art. 27(2) og 27(2) andre ledd. 

5. Fri bevegelighet av kapital

5.1 Hva innebærer fri bevegelighet av kapital?

Del III kapittel 4 av EØS avtalen tar for seg fri bevegelighet av kapital. Det skal etter henvisning i art. 40 ikke være noe restriksjon på overføring av kapital for personer bosatt i EØS stater. Her gjelder det også at forskjellsbehandling ikke skal stå i veien for bevegeligheten av kapital. 

I tillegg til det øvrige, forbyr artikkel 40 også generelle restriksjoner (Stemsrud, 2025, s. 180). Det er viktig å nevne at forskjellsbehandlingsforbudet gjelder for bosted til personen, som for eksempel ønsker å flytte kapital/investere i en annen EØS-medlemsstat og i medlemsstaten kapitalen overføres til (Stemsrud, 2025, s. 180). 

Det er flere eksempler på hva som innebærer fri bevegelighet av kapital. For det første gjelder det investeringer, som tilsvarer at en person bosatt i et EØS-medlemsland kan kjøpe aksjer, næringsvirksomhet og andre investeringer i et annet medlemsland uten særlig hinder (Fredriksen og Mathisen, 2023, s. 94). Friheten innebærer at det ikke er forbudt for utlendinger fra andre EØS-medlemsland å investere i boligmarkedet for eksempel. Det styrker videre ideen om at EØS skal bli sett på som om EØS var et land (Fredriksen og Mathisen, 2023, s. 94). I tillegg skal det også være mulig for personer som er bosatt i et EØS-medlemsland å kunne ta opp lån i andre EØS-medlemsstater (Stemsrud, 2025, s. 180). 

5.2 Rettspraksis

En sentral dom for fri bevegelighet av kapital er HR-2022-718-A, også kjent som «Hyttekarantene». Hyttekarantene er en omfattende dom som tar for seg både smittevern, menneskerett og kapitalbevegelse etter EØS-avtalen. Her blir kun delen om kapital bevegelse i henhold til EØS avtalen som behandles. Dommen resulterte i at staten ble frifunnet for å pålegge karantene for personer som hadde vært på dagsbesøk i Sverige for å utføre strengt nødvendig vedlikehold av sin fritidsbolig. 

Et av argumentene til ankede var at kjøp av eiendom i et annet EØS-land er «grenseoverskridende kapitalbevegelse» som må reguleres av EØS-lovens art. 40, jf. avsnitt 18. Ankede mente at en karanteneplikt var en restriksjon på vedlikehold av utenlandsinvesteringer, jf. avsnitt 18. Spørsmålet ble dermed om karanteneplikt var en restriksjon på fri flyt av kapital. Høyesterett argumenterte at etter både praksis fra EU- og EFTA-domstolen kan regler som er i stand til å avholde investorer fra å utøve investeringer (i dette tilfellet nødvendig vedlikehold) være en restriksjon på fri bevegelighet av kapital, jf. avsnitt 148. Høyesterett var dermed enig i dette grunnlaget, men uenig når det gjaldt grunnlag i henhold til smittevern og menneskerettigheter. 

5.3 Unntak til fri bevegelighet av kapital

I Hyttekarantene-dommen, som diskutert under punkt 5.2 ovenfor, ble det fastsatt av Høyesterett at karanteneplikt var en restriksjon på fri bevegelighet av kapital. Restriksjonen ble imidlertid rettferdiggjort i den konkrete saken, fordi det gjaldt smittevern og sikring av nasjonal helse, jf. HR-2022-718-A avsnitt 150.

Andre unntak til fri bevegelse av kapital følger av EØS-avtalens artikkel 43. Artikkel 43 blir betegnet som et diskriminerende tiltak (Stemsrud, 2025, s. 182). Artikkel 43 (2) er et unntak som gir medlemsstater et sikkerhetsnett, dersom kapitalbevegelser kan forstyrre det lokale kapitalmarkedets virkemåte. Det er et beskyttelsestiltak som er på plass for å regulere kapital bevegelse under eksempelvis en lokal finanskrise. 

6. Fri bevegelighet av tjenester

6.1 Hva innebærer fri bevegelighet av tjenester? 

Betegnelsen “tjenester” er et bredt begrep. Begrepet omfatter alt fra juridiske og økonomiske råd, bygging, sport, utdanning til musikk, tv og nyheter (Horspool et al., 2021, s. 363). Tjenester kan bli sett i samme lys som varebytte, og det kan dras mange paralleller mellom dem. Det som forholdsvis skiller tjenester fra varebytte er at tjenester er ikke-fysiske, mens varebytte omhandler fysiske goder (Horspool et al., 2021, s. 364). For eksempel utgjør en snekker tjenester, mens tømmer som brukes av snekkeren utgjør gods. 

Etter EØS avtalens artikkel 36 skal det ikke innføres noen restriksjon på adgang for personer til å yte tjenester i andre medlemsland, jf. EØS. art. 36. Hensynet er først og fremst å sikre lik markedsadgang som videre styrker homogenitetsprinsippet og ikke-diskrimineringsprinsippet (Fredriksen og Mathisen, 2023, s. 94)

6.2 Rettspraksis

Sak E-15/23 gjaldt K mot Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten om helsetjenester i annen medlemsstat. K søkte om stønad til dekning av tannbehandling i Polen. Søkeren fikk avslag på søknaden fordi det ble begrunnet at tannlegen manglet nødvendig spesialisering. Av tannforskriften §3 tredje ledd følger det at utgifter bare dekkes dersom behandling er utført av spesialist, jf. E-15/23 avsnitt 42. Å stille strengere krav til refusjon for behandling mottatt i et EØS-land sammenliknet med Norge er i grunn diskriminerende. Tidligere rettspraksis fra sak E-4/22, avsnitt 44 fastslår at medisinske tjenester som ytes mot vederlag faller under EØS-avtalens art. 36, jf. E-15/23 avsnitt 48.

EFTA domstolen starter sin vurdering ved å nevne at «EØS-retten ikke begrenser EØS-statenes kompetanse til selv å organisere sine trygdeordninger», jf. avsnitt 48. Men EFTA-domstolen argumenterer videre at alle nasjonale tiltak som forbyr eller hemmer fri bevegelighet etter art. 36 må sees som en restriksjon, jf. avsnitt 56. I tillegg påpeker EFTA-domstolen at administrative prosesser som å ikke gi refusjon etter behandling kan anses som en restriksjon fordi utøvelse av fri bevegelighet blir mindre attraktivt for en pasient, jf. avsnitt 58. 

Det er høyst relevant å påpeke at EFTA-domstolen kan komme med rådgivende uttalelser om en nasjonal domstol ber om det, jf. Rt. 2013 s. 258 avsnitt 94. Det betyr at konklusjonen EFTA-domstolen kommer med ikke er bindende for et land, men som sterkt burde vektlegges av nasjonale domstoler når de foretar sin rettsanvendelse, se eksempelvis Rt. 2013 s. 258 avsnitt 94. EFTA-domstolen konkluderte med at det ikke må foreligge noe forskjellsbehandling når det kommer til vurdering av tjenesteyterne sine kvalifikasjoner, jf. avsnitt 92. Det må heller ikke være til hinder for fri bevegelighet av tjenester, bare unntaksvis dersom «dette er objektivt begrunnet i krav til planlegging i forbindelse med målet om å sikre tilstrekkelig og varig tilgang til et balansert utvalg av behandlinger av høy kvalitet i den berørte EØS-staten», jf. avsnitt 92. 

6.3 Unntak til fri bevegelighet av tjenester

Et unntak som kan forekomme i henhold til fri bevegelighet av tjenester som nevnt ovenfor, er den universelle bestemmelsen i artikkel 28 tredje ledd. Artikkelen presiserer igjen hensynet til offentlig orden, sikkerhet og folkehelsen. Det er som oftest personer som må reise over landegrenser for å enten yte eller få tjenester. 

Et annet praktisk eksempel på et unntak fra hovedregelen om fribeveglighet av tjenester er der stater ønsker å ha kontroll over kostnaden og kvaliteten av tjenester med sosialpolitisk karakter, herunder sykehustjenester. Et slikt unntak kan rettferdiggjøres som en del av suverenitetsprinsippet, jf. E-15/23 avsnitt 89.

7. Andre bestemmelser

Selv om de fire friheter er begrunnet i hensynet om å fremme et bedre økonomisk samarbeid mellom medlemsstatene, inneholder del V av EØS-avtalen også bestemmelser som kan forstås som en utvidelse av andre rettigheter som utledes av de fire friheter Del V av EØS-avtalen tar for seg både arbeidernes leve- og arbeidsvilkår, jf. EØS. Art. 66. Forbrukervern etter artikkel 72, miljøbestemmelser fra artikkel 73 til 75, deling av statistiske opplysninger etter artikkel 76 og selskapsrett i artikkel 77. I tillegg finnes det også bestemmelser for samarbeid utenfor de fire friheter som inkluderer blant annet utdanning, turisme, forskning og teknologisk utvikling, jf. EØS. Art. 78.  

---

Litteraturliste

Fredriksen, H, H. Mathisen, G. (2023) EØS-rett (4. utgave). Fagbokforlaget.

Horspool, M. Humphreys, M. Wells-Greco, M. (2021) European Union Law (11^th edition). Oxford University Press. 

Stemsrud, O. (2025) EØS-rett i et nøtteskall (2. utgave). Gyldendal Norsk Forlag.