1.Innledning
1.1 Presentering og plassering av artikkelens tema
Begrepet «folkerett» kan være vanskelig å definere, men tradisjonelt beskrives folkeretten som «den del av retten som regulerer rettsforholdene mellom stater, i deres egenskap av sådanne» (Ruud & Ulfstein, 2019, s. 18). Enkelt forklart er folkeretten rettsregler som regulerer rettsforhold mellom stater, når de opptrer som stater. Traktater er en omfattende del av folkeretten. Med traktat menes en «folkerettslig bindende avtale inngått mellom folkerettssubjekter som har rettslig kompetanse til det» (Ruud & Ulfstein, 2019, s. 73). Det er i de aller fleste tilfeller enkelt å forstå hva som er en traktat og ikke. Det problematiske oppstår gjerne når en skal fastsette traktatens innhold. Hvordan skal en gå frem ved tolkning av en traktat, særlig i norsk rett?
1.2 Den videre fremstillingen
I denne fremstillingen vil en behandle hvordan traktater skal tolkes i norsk rett. Temaet er sentralt innenfor folkerettens område, og Høyesterett kom våren 2023 med et prejudikat på området som oppsummerer hele rettstilstanden. HR-2023-491-P (Snøkrabbe II), ble avsagt av Høyesterett i plenum, og gjaldt gyldigheten av et vedtak om å ikke gi et latvisk rederi tillatelse til å fangste snøkrabbe på den norske kontinentalsokkelen. Dommen foretar en grundig gjennomgang av folkerettslig traktattolkning med henvisning til folkeretten og rettspraksis fra ICJ (International Court of Justice). Selv om saken er sentral på området, vil artikkelen avgrenses mot å gå i dybden av saken.
Artikkelen vil først foreta en redegjørelse av hva traktattolkning er (pkt. 2), og hvilke grunnleggende tolkningsprinsipper som ligger til grunn i Wien-konvensjonen (pkt. 3). Deretter vil det redegjøres for hva dynamisk traktattolkning er, og hvilke muligheter det er for dette i norsk rett (pkt. 4). Til slutt vil det gjøres kort rede for hva Snøkrabbe II-saken handler om, og hvordan den kan være relevant mot eksamen (pkt. 5).
Norge er det som kan betegnes som et dualistisk land, noe det er bred enighet om i norsk juridisk teori (Ruud & Ulfstein, 2019, s. 58). At et land er dualistisk betyr at en stat skiller mellom nasjonal og internasjonal rett, og at disse to fungerer som separate rettssystemer. Dette betyr at folkeretten i mange tilfeller må vike for norsk rett, med mindre den er modifisert på en av to måter: folkeretten er gjort til en del av norsk rett gjennom det lovgivende organ, eller den norske retten kan presumeres å være i samsvar med folkeretten. At norsk rett presumeres å være i samsvar med folkeretten, betyr at domstolene skal prøve å tolke norsk rett i overrensstemmelse med folkeretten. Dette prinsippet kaller vi presumsjonsprinsippet.
2. Hva er traktattolkning?
Det grunnleggende formålet med traktattolkning, er å bestemme partenes gjensidige rettigheter og plikter, slik de fremgår av traktaten. Wien-konvensjonen om traktatretten (heretter VCLT) art. 31, 32 og 33 inneholder generelle regler om traktattolkning. Artikkel 33 omhandler tolkning av traktater som er inngått på to eller flere språk. Denne artikkelen vil ikke gå inn på VCLT art. 33. Selv om Norge ikke har undertegnet eller ratifisert konvensjonen, anses Wien-konvensjonen art. 31 og art. 32 å gi uttrykk for folkerettslig sedvanerett, jf. Costa Rica v. Nicaragua (ICJ-2009-133) avsnitt 47, og det er med andre ord en kodifisering av folkerettslig sedvanerett. Dette betyr at Norge likevel må ta utgangspunkt i Wien-konvensjonen art. 31 og 32 ved tolkning av folkerettslige traktater. Frem til nå har Høyesterett vært avventende med å ta en grundig gjennomgang og oppsummering av gjeldende rett på traktattolkningens område. Men ved Snøkrabbe II-saken klargjorde Høyesterett de folkerettslige reglene om traktattolkning, som også vil legge føringer for videre praksis om hvordan traktattolkning skal gjennomføres i norsk rett.
3. Grunnleggende tolkningsprinsipper
Ved traktattolkning følger det noen grunnprinsipper, hvorav det første stammer fra det generelle avtalerettslige prinsippet om at avtaler skal holdes; «pacta sunt servanda». Dette er også kodifisert i Wien-konvensjonen art. 26. Videre fastsetter Wien-konvensjonen art. 31 og 32 retningslinjer for tolkning av folkerettslige traktater. Det vil i det følgende foretas en gjennomgang av de sentrale tolkningsprinsipper som følger av Wien-konvensjonen, sett i lys av både norsk og internasjonal rettspraksis.
3.1. Hovedregelen
VCLT art. 31 er grunnpilaren i saker om traktattolkning, og er det rettslige utgangspunktet for enhver tvist om traktattolkning. Bakgrunnen for dette er at bestemmelsene om traktattolkning i VCLT i stor grad gir uttrykk for folkerettslig sedvanerett. Det betyr at denne delen av konvensjonen også er bindende for de stater som ikke har underskrevet den.
VCLT art. 31 nr. 1 slår fast den generelle regelen ved traktattolkning. Etter art. 31 nr. 1 skal traktater tolkes «in good faith in accordance with the ordinary meaning to be given to the terms of the treaty in their context and in the light of its object and purpose». Ordlyden oppstiller flere tolkningsmomenter. En traktat skal tolkes i god tro og i overensstemmelse med ordenes vanlige betydning, i den kontekst de inngår i, og i lys av hva traktaten gjelder og dens formål (mine kursiveringer). VCLT art. 31 nr. 2, 3 og 4 gir videre føringer for hvordan tolkningsmomentene som legges frem i nr. 1 skal anvendes i traktattolkningen.
Høyesterett har i HR-2023-491-P, Snøkrabbe II-dommen, fastslått at det også er slik traktater skal tolkes i norsk rett, jf. avsnitt 100. Det ble i dommen lagt til grunn at de grunnleggende tolkningsmomentene skal inngå i en enhetlig og samlet tolkningsprosess. Disse oppsummeres av førstvoterende i Snøkrabbe II-dommen, hvor det sentrale er at traktatteksten skal tolkes «i overensstemmelse med ordenes vanlige betydning», og i sammenheng med hva traktaten gjelder og dens formål. Denne oppsummeringen av de grunnleggende momentene i dommens avsnitt 109 er i tråd med VCLT art. 31.
VCLT art. 31 nr. 2 forklarer og utdyper hva som skal vektes og tas med i vurderingen knyttet til den kontekstuelle tolkningen som legges frem i art. 31 nr. 1. Det følger av VCLT art. 31 nr. 2 bokstav a at enhver «agreement» eller «instrument» skal tas med i tolkningen av en traktat. Begrepene «agreement» og «instrument» er på norsk å forstå som avtaler eller «ensidige eller multilaterale forklaringer til traktaten» (Müller, A., 2017, s. 9).
Art.. 31 nr. 3 går et steg videre i å utdype gjennomføringen av den kontekstuelle tolkningen av traktaten. Etter art. 31 nr. 1 skal det tas hensyn til «subsequent agreement[s]», «subsequent practice» og «relevant rules of international law», jf. VCLT art. 31 nr. 3 bokstav a, b og c. Her vil det være sentralt for rettsanvenderen å se hen til relevant internasjonal rettspraksis, avtaler og konvensjoner som presiserer begreper i traktaten og eventuelle spesialregler som gjelder mellom partene.
VCLT art. 31 nr. 3 er anvendt av Høyesterett under vurderingen av begrepet «territorial waters» og hvorvidt dette kan tolkes dynamisk eller ikke, jf. HR-2023-491-P «Snøkrabbe II» avsnitt 182. Her slås det fast at begrepet ikke skal tolkes etter en alminnelig forståelse på egenhånd, men etter hvordan begrepet er beskrevet i andre konvensjoner. I dette tilfellet var det Havrettskonvensjonens forklaring av begrepet «territorial waters» som var mest anvendelig på Svalbardtraktaten. Høyesterett kom etter dette til at begrepet «territorial waters» ikke skulle tolkes på samme måte som ved traktatens inngåelse i 1920, men etter Havrettskonvensjonens definisjon.
ICJ har videre slått fast i Corfu-channel-saken (1949) at når traktatparter inngår spesielle avtaler seg imellom, vil deres intensjoner og meninger som er ytret i tilleggsavtalene være sentrale ved tolkningen av den opprinnelige traktaten. Corfu-channel-saken (1949) er også anvendt i Snøkrabbe II-dommen, og viser til dens relevans i norsk rett.
Til slutt følger det av VCLT art. 31 nr. 4 at ethvert begrep med «special meaning» som er forhåndsbestemt av partene ved traktatens inngåelse, skal tillegges vekt i tolkningen. Dersom traktatpartene ved avtaleinngåelsen har lagt til grunn en annen språklig forståelse av ordlyden enn det som følger av en alminnelig språklig forståelse, skal denne legges til grunn ved traktattolkningen.
Dette er fremhevet av Høyesterett, med henvisning til Libya v. Chad (1994), hvor det vises til at det er «de ordene partene har valgt» som vil gi det «klareste uttrykk» over hva traktatens faktiske innhold er, jf. HR-2023-491-P (avsnitt 110). Dette gjelder særlig når ordene har en «special meaning», jf. VCLT art. 31 nr. 4.
3.2 Supplerende tolkningsmidler
Wien-konvensjonen artikkel 32 gir regler om supplerende tolkningsmidler. Disse inkluderer traktatens forarbeider og omstendighetene rundt avtaleinngåelsen. Art. 32 brukes for å bekrefte det tolkningsresultatet man allerede har nådd etter anvendelse av art. 31, eller dersom de primære tolkningsfaktorene i art. 31 fører til et «tvetydig eller uklart resultat», jf. HR-2023-491-P avsnitt 106.
Traktaters forarbeider er ikke det samme som norske lovforarbeider. Ofte vil «preparatory work», jf. art. 32, fra partene være svært korte og enkle utkast, og kan i mange tilfeller være lite tilgjengelige. I andre saker vil man finne mer omfattende «forarbeider». Det vil kunne være store forskjeller fra sak til sak, noe som betyr at forarbeidene må tillegges ulik vekt etter hvor omfattende de er. For norske rettsanvendere kan dette virke noe fjernt, da lovforarbeider som kjent vektes tungt i bruken av den juridiske metoden i norsk rett.
Ettersom VCLT art. 32 kommer etter art. 31 kan det være nærliggende å tro at reglene for supplerende tolkningsmidler bare gjelder i unntakstilfeller. Men slik er det ikke. Alle relevante momenter skal undersøkes og vurderes underveis ved tolkningen av en traktat, fordi det er ønskelig å komme frem til det resultatet som samsvarer best med partenes felles intensjon.
Selv om Norge ikke har ratifisert Wien-konvensjonen, er den som redegjort for ovenfor et uttrykk for folkerettslig sedvanerett. Det videre fremstillingen vil ta stilling til er derfor hvordan Høyesterett anvender tolkningsmomentene fra Wien-konvensjonen som folkerettslig sedvanerett i HR-2023-491-P «Snøkrabbe II».
4. Dynamisk tolkning av traktatens ordlyd
I saker hvor den omtvistede traktaten er gammel, kan ordlydens betydning være endret siden traktaten ble underskrevet av partene. Dette var tilfellet i Snøkrabbe II-dommen, hvor ordlyden hadde endret betydning siden partenes underskrift. I slike tilfeller kan det reises spørsmål om traktatens ordlyd fremdeles skal tolkes etter ordets betydning da traktaten ble inngått, eller om ord og uttrykk skal tolkes etter dagens forståelse, en såkalt dynamisk fortolkning. Spørsmålet er drøftet av Høyesterett i HR-2023-491-P.
Utgangspunktet er, som Høyesterett uttaler i avsnitt 116 i HR-2023-491-P, at «innholdet av teksten skal fastlegges på grunnlag av den betydningen ordene hadde på den tid da traktaten ble inngått», jf. avsnitt 116. En endring av ordlyden i tråd med tiden, kan føre til en utvidelse eller innskrenkning av de rettigheter traktaten gir eller begrenser, jf. ICJs dom av 13. juli 2009 Costa Rica v. Nicaragua.
Det er likevel ikke på det rene at ordene i traktaten alltid skal tolkes slik de ble da traktaten ble utformet; i noen tilfeller, må man ha en evolutiv tilnærming, og dermed tolke ordene i følge med den internasjonale retts- og samfunnsutvikling, jf. Costa Rica v. Nicaragua. Dommen går grundig gjennom hva som vil tillate en dynamisk eller evolutiv tilnærming til ordlydstolkningen av traktatens tekst. Ett av momentene som må tas med i vurderingen er om partene eksplisitt har avtalt at ord og uttrykk skal tolkes i samsvar med tiden, og at betydningen ikke skal være den samme i f.eks. år 1900 og år 2009.
Høyesterett slår i HR-2023-491-P fast hva som skal til for å anvende en dynamisk tolkning på traktater i norsk rett, i samsvar med folkerettslige kilder. Med henvisning til HR-2017-569-A, en sak som også drøfter dynamisk tolkning av traktater, uttaler førstvoterende i Snøkrabbe II-saken at det er «lite rom for dynamisk fortolkning», jf. avsnitt 121. Dette utgangspunktet er også i tråd med praksis fra ICJ, jf. Costa Rica v. Nicaragua.
Dersom den dynamiske tolkningen fører til en isolering av traktatens gjenstand eller formål, vil det stride mot de nevnte prinsippene etter Wien-konvensjonen art. 31 nr. 1, jf. HR-2023-491-P (avsnitt 125) med videre referanse til Iran-United States Claims Tribunal Federal Reserve Bank of New York v. Bank Markazi (2000). Det uttales i avsnitt 58 i den nevnte ICJ-sak at gjenstand og formål ikke skal tolkes isolert fra traktatens ordlyd, da begge disse er «intrinsic to its text», altså iboende i ordlyden.
Selv om det slås kontant fast at det ikke kan tolkes dynamisk i Snøkrabbe II-saken, åpner Høyesterett likevel på HR-2023-491-P, avsnitt 121, for at det kan være mulighet for dynamisk tolkning i noen tilfeller. Dette må likevel vurderes i hver enkelt sak, og det må følge av «den ordinære tolkningsprosessen» etter VCLT art. 31 og 32 i tillegg til at den må kunne forankres i den «forståelse partene hadde eller må antas å ha hatt», jf. HR-2023-491-P avsnitt 121. Til slutt må det også ses hen til ordlyden, og om den «sette[r] rammer» for hvor dynamisk traktaten kan tolkes. Det er med andre ord en snever unntaksregel at en traktat kan tolkes dynamisk, og det er per i dag ikke et klart skille mellom hvilke traktater som kan og ikke kan tolkes dynamisk.
5. HR-2023-491-P - «Snøkrabbe II» - hvorfor er den relevant for oss?
Saken inntatt i HR-2023-491-P stod mellom Staten og et latvisk rederi. Saken dreier seg om et avslag på fangst av snøkrabbe på kontinentalsokkelen utenfor Svalbard, og Høyesterett drøfter omfattende hvordan og hvorfor internasjonale regler for traktattolkning har relevans. Forløperen til saken er Snøkrabbe I-saken, HR-2019-282-S.
Dommen redegjør for en rekke problemstillinger, særlig knyttet til Wien-konvensjonens anvendelse i norsk rett, se bl.a. pkt. 3 i artikkelen.
Prejudikatsverdien til Snøkrabbe II-dommen er høy, da Høyesterett tar stilling til flere sentrale problemstillinger knyttet til traktattolkning og slår fast at den folkerettslige sedvanerett også gjelder i norsk rett. Til eksamen kan det derfor være lurt å sette seg inn i hvorfor Wien-konvensjonen er relevant, og hvordan denne dommen viser fremgangsmåten ved traktattolkning og tolkningsmomentene som er relevante. Disse temaene finner en fra avsnitt 100 til og med avsnitt 125.
6. Avsluttende bemerkninger
Denne artikkelen har gitt en fremstilling av hvordan en rettsanvender i Norge skal tolke en traktat etter folkerettslige regler. Utgangspunktet for artikkelen er Wien-konvensjonen art. 31 og 32, med henvisninger til HR-2023-491-P «Snøkrabbe II».
I en tvist om traktattolkning skal en ta utgangspunkt i Wien-konvensjonen artikkel 31 nr. 1, som gir de grunnleggende tolkningsprinsipper. Disse utdypes videre ved hjelp av Wien-konvensjonen art. 31 nr. 2, 3 og 4, i tillegg til art. 32, og presiseres av rettspraksis fra ICJ. Det sentrale å huske på i en sak hvor det skal foretas en traktattolkning, er nettopp å ikke tolke ordlyden, formålet og gjenstanden isolert, men i lys av hverandre.
Litteratur
Müller, A. (2017). En kort innføring i folkerettslig traktatstolkning. Jussens Venner, 52 (4). s. 222-259. https://doi.org/10.18261/issn.1504-3126-2017-04-02
Ruud, M. og Ulfstein, G. (2018). Innføring i folkerett (5. utgave). Universitetsforlaget.