Retten til innsyn etter offentleglova

Oppdatert: 25. jul.


1. Innledning

1.1 Hva er innsynsrett

Innsynsretten er den enkeltes rett til å kunne gjøre seg kjent med opplysninger i en sak. Retten til innsyn strekker seg lengre enn kun private rettssubjekter. Også bedrifter, foreninger, organisasjoner og statlige organer kan få rett til innsyn. Denne retten, spesielt retten til innsyn i offentlig virksomhet, er et grunnleggende demokratisk prinsipp, som bidrar til et velfungerende og transparent samfunn. Med tiden har innsynsrett blitt godt forankret i lov, forskrift og rettspraksis, både nasjonalt og internasjonalt. Det finnes en rekke lover som omfatter forskjellige personer og situasjoner hvor retten til innsyn kommer til syne. Eksempelvis gir forvaltningsloven den som er part i en sak rett til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter, mens i pasient- og brukerrettighetsloven har en pasient rett til å gjøre seg kjent med sine egne sykejournaler. I denne artikkelen vil fokuset imidlertid være på enhvers alminnelige rett til innsyn etter offentleglova (heretter offl.) av 19. mai 2006 nr. 16.


1.2 Artikkelens formål og avgrensning

Artikkelen tar sikte på å lettere forstå de alminnelige reglene om innsyn etter offentleglova, samt de mest sentrale unntakene som følger av loven. Særregler i annen lovgivning vil ikke være artikkelens fokus, men kan komme til syne for å illustrere forskjeller mellom lovene, vise til eksempler, eller liknende. Det er viktig å bemerke seg at selv om offentleglova og forvaltningsloven har en rekke likheter, gjelder lovene forskjellige type personer. Mens forvaltningslovens innsynsregler kun omfatter dem som er part i saken, gjelder offentleglova alle og enhver som skulle ønske innsyn i en sak.


I denne artikkelen vil det først redegjøres for de sentrale hensynene bak innsyn (pkt. 2). Deretter vil det gjøres en kort redegjørelse over offentleglovas hovedregel om innsyn (pkt. 3), før det vil foretas en mer omfattende gjennomgang av de viktigste unntakene (pkt. 4); herunder taushetsplikt (pkt. 4.1) og dokumenter som ubetinget er unntatt innsyn (pkt. 4.2). Avslutningsvis vil retten til merinnsyn kort forklares (pkt. 5).


2. Hensynene bak innsynsretten

2.1 Hensyn for innsynsrett

I Norge har alle rett til å ta del i offentlige handlinger, samt rett til å være til stede ved domstolsforhandlinger og andre besluttende politiske møter. Dette prinsippet kalles offentlighetsprinsippet, og er en sentral og viktig del av norsk forvaltning. Retten til å kreve innsyn i det offentlige og/eller forvaltningens saksdokumenter er grunngitt i tre hovedhensyn: demokratihensynet, kontrollhensynet og rettssikkerhetshensynet.


Med demokratihensynet siktes det til en åpen og fri samfunnsdebatt, som er grunnleggende i et velfungerende demokrati. Åpenhet i forvaltningen bidrar til å øke allmennhetens innsikt i politiske spørsmål og prosesser, og til engasjement i samfunnsspørsmål. Videre gir dokumentinnsyn borgerne mulighet for direkte kontroll av forvaltningens virksomhet, som er sentralt i et demokrati, da åpenhet er en forutsetning for kontroll. Ved at innsyn kan gis under saksforberedelsen, kan kontroll skje før et vedtak skal treffes. Muligheten for etterfølgende kontroll kan også virke preventivt, slik at en dermed hindrer uforsvarlig saksbehandling og at det tas usaklige hensyn, jf. NOU 2003: 30 side 42 til 43.


Med rettssikkerhetshensynet siktes det til at forvaltningen skal følge regler som er fastsatt i lov eller i medhold av lov. Rettssikkerheten skal gi allmennheten kunnskap om offentlig forvaltningspraksis, unngå usaklig forskjellsbehandling (jf. eksempelvis offentleglova § 7) og hindre maktmisbruk av offentlig myndighet (jf. legalitetsprinsippet i eksempelvis Grunnloven §§ 96 til 98). Videre har forvaltningen også en viktig funksjon som informasjonsbank. Innsynsretten er med på å sikre at borgerne får tilgang til offentlig informasjon som er kvalitetssikret på en trygg og forsvarlig måte. Offentlig informasjon kan være en verdifull ressurs for private. Retten til innsyn, og til å bruke offentlig informasjon i privat virksomhet, kan medvirke til god og effektiv bruk av informasjonsressurser og til økt verdiskaping, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) side 25. Hensynene kommer til uttrykk i formålsbestemmelsen i offl. § 1.


2.2 Hensyn mot innsynsrett

På den andre siden finnes det tre sentrale hensyn mot å gi noen rett til innsyn. Hensyn for å ivareta private interesser, offentlige interesser og vern av avgjørelsesprosesser taler alle mot retten til innsyn. Enkelte opplysninger som forvaltningen sitter inne med, bør av hensyn til dem opplysningene gjelder ikke bli kjent for andre. Hensynet om å ivareta private interesser sikter til den enkeltes rett til privatliv og personvern, som er et grunnleggende prinsipp, forankret i Grunnloven § 102. Slike opplysninger er ofte underlagt taushetsplikten.


I tillegg kan ulike offentlige interesser veie tilstrekkelig tungt til at det bør gjøres begrensinger i den enkeltes rett til innsyn. Med offentlige interesser siktes det til opplysninger som kan være til skade for rikets sikkerhet, utenrikspolitiske interesser, nasjonale forsvarsinteresser, og liknende. Dessuten kan det gjøres unntak fra innsyn hvor det er behov for å verne avgjørelsesprosesser. Når det gjelder organinterne dokument, det vil si dokumenter som er utarbeidet av et forvaltningsorgan for egen saksforberedelse, kan innsyn være til hinder for en fri diskusjon om saken. Disse dokumentene vil ofte være uegnet for presentasjon utenfor organet, og foreløpige standpunkt som kommer til uttrykk i interne notat kan skape forventninger om bestemte resultat, slik at det senere kan være vanskelig for organet å endre mening. Å la slike forhold være unntatt fra innsyn er et viktig hensyn for å ivareta en saklig og troverdig forvaltning.


3. Retten til Innsyn etter Offentleglova

3.1 Offentleglovas rekkevidde

Mens forvaltningsloven kun gir rett til innsyn dersom en er part i den aktuelle saken, gir offentleglova en videre adgang. Offentleglova gjelder for «staten, fylkeskommunane og kommunane», samt «andre rettssubjekt», jf. offl. § 2 første ledd bokstav a og b. Lovens regler om innsyn gjelder ikke bare sakens parter, men alle og enhver som måtte ønske innsyn i opplysninger i en offentlig sak.


3.2 Hovedregelen i offentleglova § 3

Den klare hovedregelen er at «alle» kan kreve innsyn i en forvaltningssak, jf. offl. § 3. Ordlyden taler for at hvem som helst kan kreve innsyn. Denne forståelsen har også støtte i lovens forarbeider, hvor det ikke stilles krav til saklig interesse i saken. Om vedkommende er norsk, utenlandsk, ung eller gammel er altså irrelevant, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) side 119. Loven stiller heller ingen krav til hvordan en innsynsbegjæring skal fremmes. Den kan således fremsettes skriftlig, muntlig, via e-post, brev, over telefon eller liknende til forvaltningsorganet det ønskes innsyn hos, jf. offl. § 28 første ledd og Graver (2019) s. 361.


Etter offl. § 3 første punktum strekker innsynsretten seg til «saksdokument, journalar og liknande register» for forvaltningsorganet, såfremt ikke annet følger av lov eller forskrift. Unntak til innsynsretten som er gitt i annen lov eller forskrift vil ikke bli omtalt. I det følgende vil det gjøres en kort redegjørelse av hva som anses som «saksdokument» (pkt. 3.2.1), og hva loven mener med «journalar og liknande register» (pkt. 3.2.2).


3.2.1 Saksdokument

Begrepet «saksdokument» er legaldefinert i offl. § 4 annet ledd. Men for å forstå hvilken type informasjon begrepet faktisk omfatter, må en først avklare hva loven anser som et «dokument». Et dokument er «ei logisk avgrensa informasjonsmengd som er lagra på eit medium for seinare lesing, lytting, framsyning, overføring eller liknande», jf. offl. § 4 første ledd. Ordlyden er nokså vag og åpner for et vidt dokumentbegrep. Forarbeidene har lagt til grunn at dokumentbegrepet er teknologinøytralt, og omfatter alle typer informasjon, uavhengig av hvordan informasjonen er lagret. Det vil si at tekster, lydfiler, tegninger, modeller og liknende alle anses som dokument i lovens forstand, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) side 120. Det stilles et visst krav til at korrespondansen er av mer formell karakter for at den kan betraktes som et dokument etter loven, jf. Graver (2019) s. 361. Mer uformelle, enkle skriftstykker kan derfor falle utenfor dokumentbegrepet. «[L]øse, uformelle kladder, skisser og lignende som … i praksis gjerne makuleres underveis i saken» anses ikke som dokumenter i lovens forstand, jf. NOU 2003: 30 side 257. Også uformelle arbeidsutkast må anses å falle utenfor lovens ordlyd. I tillegg er det inntatt en ikke uttømmende liste med dokumenter som ikke anses som saksdokument for forvaltningsorganet i offl. § 4 tredje ledd bokstav a – e.


Eksempel: Dersom Peder Ås krever innsyn i en sak vedrørende bygging av en park i Storhammer kommune, kan Peder Ås neppe kreve å få tilsendt uformelle skisser av parkens utseende. Han kan derimot kreve innsyn i konkrete tegninger, modeller og andre teknologinøytrale dokumenter i medhold av saksdokument-begrepet i offl. § 4 annet ledd.


3.2.2 Journalar og liknande register

Med «journalar» sikter bestemmelsen i første rekke til journaler som omfattes av arkivlova av 4. desember 1992 nr. 126 (heretter arkl.) og Forskrift om offentlege arkiv (FOR-2017-12-15-2105). Dette er en oversikt hvor forvaltningsorganet registrerer opplysninger om inn- og utgående dokumenter, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) side 112.


4. Diverse unntak fra innsynsretten

4.1 Taushetsplikt

Taushetsplikten er enhvers plikt til å holde enkelte opplysninger unntatt fra offentligheten ved å sørge for at slike opplysninger ikke kommer ut gjennom å å fortelle om dem overlate slike dokumenter til andre. Etter offl. § 13 første ledd er opplysninger som er «underlagde teieplikt i lov eller medhald av lov, unnatekne frå innsyn». Forvaltningen har dermed plikt til å nekte innsyn i opplysninger som er underlagt taushetsplikt. Offentleglova § 13 første ledd inneholder ingen regler om hvilke typer opplysninger som er underlagt taushetsplikt, men for at forvaltningen skal ha slik plikt, må taushetsplikten være lovfestet, jf. ordlyden «i lov eller medhald av lov».


Taushetsplikt som følger av instruks eller avtale gir ikke forvaltningen uten grunn plikt til å nekte innsyn etter offentleglova, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) side 129. Det finnes en rekke regler om taushetsplikt i spesiallovgiving (lex specialis); eksempelvis helsepersonelloven, sosialtjenesteloven og personopplysningsloven. I det følgende vil kun de mest sentrale reglene om taushetsplikt i forvaltningen omtales, herunder forvaltningsloven (heretter fvl.) av 10. februar 1967 § 13.


4.1.2 Forvaltningsloven § 13

Forvaltningsloven § 13 omhandler regler om taushetsplikt. Denne regelen betraktes gjerne som den generelle hovedregelen for taushetsplikt, men er et unntak fra retten til innsyn. Taushetsplikten kan imidlertid begrenses og settes helt eller delvis til side. Forvaltningsloven § 13 a til § 13 g tar for seg en rekke forhold som ikke er til hinder for innsyn. Disse vil imidlertid ikke bli problematisert i denne artikkelen.


Det fremgår av fvl. § 13 første ledd at «[e]nhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan, plikter å hindre at andre får adgang eller kjennskap» til opplysninger som etter bestemmelsen skal være underlagt taushetsplikt. For det første gjelder taushetsplikten alle og enhver som arbeider, samt utfører tjeneste for et offentlig forvaltningsorgan. Dette gjelder også for den som utfører enkeltstående oppdrag for det offentlige, uten å være tilsatt i forvaltningen. For det andre legger bestemmelsen til grunn en generell plikt for forvaltningsorganet om å holde tilbake taushetsbelagte opplysninger ved å «hindre at andre får adgang eller kjennskap til» opplysningene. Taushetsplikten gjelder også «etter at vedkommende har avsluttet tjenesten eller arbeidet» i forvaltningen, jf. fvl. § 13 tredje ledd.


4.1.2.1 Personlige forhold

Etter fvl. § 13 første ledd nr. 1 plikter forvaltningen å hindre at andre får kjennskap til noens «personlige forhold». Ordlyden indikerer at informasjonen må være knyttet opp til en bestemt person på en måte som karakteriserer vedkommende eller berører han eller hennes identitet, jf. Graver (2019) s. 368. Taushetsplikten i forvaltningsloven om noens personlige forhold tar først og fremst sikte på utpreget personlige opplysninger, som opplysninger om «slektskaps-, familie- og hjemforhold, fysisk og psykisk helse, karakter og følelsesliv», jf. Ot.prp. nr. 3 (1976-1977) side 14. Dette er opplysninger som helt klart er taushetsbelagt.


På en annen side vil opplysninger om den enkeltes nettoformue, nettoinntekt og skatt ikke være omfattet av bestemmelsens rekkevidde, da slike opplysninger er tilgjengelige i den offentlige skattelisten, jf. skatteforvaltningsloven § 9-7. Etter forvaltningsloven § 13 annet ledd regnes ikke «fødested, fødselsdato og personnummer, statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bopel og arbeidssted» som personlige forhold etter fvl. § 13 første ledd nr. 1. Disse opplysningene anses som «lite følsomme», og er følgelig ikke av interesse å holde skjult fra offentligheten, jf. Ot.prp. nr. 3 (1976-1977) side 147. Også personopplysninger som er allment kjent eller allment tilgjengelige andre steder er unntatt taushetsplikten, jf. fvl. § 13 a nr. 3.


Det finnes enkelte opplysninger som rent juridisk ligger utenfor hva som kan betraktes som «personlige», men som likevel bør være undergitt taushetsplikt. Utvalget til ny forvaltningslov har lagt til grunn at «detaljerte opplysninger om økonomiske forhold når de kan anses som konkret belastende for vedkommende, f.eks. opplysninger om at noen har spillegjeld eller ikke makter å oppfylle sine bidragsforpliktelser», bør være underlagt taushetsplikten, jf. NOU 2019: 5 side 285.


4.1.2.2 Forretningshemmeligheter

Det fremgår av fvl. § 13 første ledd nr. 2 at «tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold» som vil være av «konkurransemessig betydning å hemmeligholde» også er underlagt taushetsplikten. Ordlyden taler for at opplysninger som vil eller kan medføre skade for den aktuelle bedriften, er underlagt taushetsplikt. Dette omfatter gjerne opplysninger om bedriftens «økonomiske forhold, inntekts- og formuesforhold eller lignende» jf. Ot.prp. nr. 3 (1976-1977) side 15 til 16. Det er altså ikke alle opplysninger som kan unntas offentligheten. Det stilles et krav til at opplysningene er av en viss betydning, og av en slik art at det er naturlig å regne med at bedriften anser dem som hemmelige, jf. Ot.prp. nr. 3 (1976-1977) side 22.


Selv om en bedrift ønsker å holde visse opplysninger skjult fra offentligheten, er det ikke alltid slike opplysninger er beskyttet av bestemmelsens omfang. Formålet med bestemmelsen er ikke å beskytte en bedrift mot enhver form for konkurranse, offentliggjøring av informasjon og opplysninger som kan være uheldige eller strategisk ugunstige for bedriften. Taushetsplikten forutsetter at opplysningene om bedriften ikke allerede er allment kjent for offentligheten eller tilgjengelig andre steder, jf. også fvl. § 13 a nr. 3. Eksempler på opplysninger som ikke omfattes er opplysninger om en anmeldelse mot bedriften for rasediskriminering eller brudd på korrupsjonsbestemmelser, jf. Graver (2019) s. 373.


4.2 Unntak for visse type dokumenter

I tillegg til taushetsplikten finnes det enkelte unntak for innsyn i visse dokumenter som er utarbeidet hos offentlig myndighet. I det følgende vil det bli redegjort for unntakene gitt i offl. §§ 14 til 16. Øvrige unntak om sensitive opplysninger eller dokumenter etter offl. §§ 17 til 26 vil ikke bli omtalt.


4.2.1 Organinterne dokumenter – offl. § 14

Etter offl. § 14 første ledd kan et organ gjøre unntak fra innsyn for «dokument som organet har utarbeidd for si eiga interne saksførebuing». Ordlyden taler for at et forvaltningsorgan selv kan unnlate å gi innsyn i interne saksdokumenter som er utarbeidet av samme organ – såkalte organinterne dokumenter. Eksempelvis vil interne notater fra kommunale møter hvor et spørsmål har vært behandlet, uttalelser fra rådgivere, juridiske utredninger og lignende være unntatt offentlighet, såfremt de er utarbeidet innad i ett og samme organ (for eksempel en kommuneseksjon). Når dokumentene oversendes til et annet organ, inngår de som en del av sakens dokumenter, og er ikke lengre organinterne.


Foruten at dokumentet må være internt, må tre vilkår oppfylles for at bestemmelsen kan komme til anvendelse. Dersom vilkårene i første ledd er oppfylt, gjøres det unntak for «heile dokumentet, ikkje berre dei delane av eit dokument som det vil kunne ha skadelege verknader å gi innsyn i», jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) side 130.


For det første må dokumentet være internt, innenfor ett og samme organ. Hva som anses som ett og samme organ i lovens forstand, må tolkes. Det klare utgangspunktet er at «en organisasjon som utad fremstår som en selvstendig enhet, må regnes som ett forvaltningsorgan», jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) side 130. Det skal i vurderingen legges særlig vekt på om enheten har «selvstendig avgjørelsesmyndighet». Et departement regnes også som ett organ, selv om enkelte avdelinger eller andre enheter i departementet er tillagt selvstendig avgjørelsesmyndighet. Statsforvalteren (tidl. Fylkesmannen), et vanlig frittstående direktorat, og regjeringen er alle eksempler på organer som går under vilkåret ett og samme organ. For det andre må dokumentet være utarbeidet av organet selv. Dette innebærer at dokumentet som er utarbeidet av eksterne personer eller eksterne organ ikke omfattes av unntaket. For det tredje må dokumentet være utarbeidet til organet sin interne saksforberedelse. Dette omfatter «framlegg, utkast, konsept, skisser, utgreiingar og liknande arbeidsdokument» som blir utarbeidet av organet underveis i prosessen, jf. Rettleiar til offentleglova (G-2009-419) side 95.


Offentleglova § 14 annet ledd ramser opp en rekke typer dokumenter eller deler av dokumenter som ikke er omfattet av unntaksregelen i første ledd. Dokumenter som er underlagt annet ledd vil følgelig kunne kreves innsyn i, jf. hovedregelen i offl. § 3.


For det første vil ikke unntaket i første ledd gjelde dokumenter eller deler av dokumenter som inneholder «den endelege avgjerda til organet i ei sak», jf. offl. § 14 annet ledd bokstav a. Ordlyden taler for at endelige avgjørelser ikke er unntatt fra innsyn. Bokstav a er en presisering av bestemmelsens første ledd, ettersom en endelig avgjørelse aldri vil være en del av saksforberedelsene, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) side 132. Dokumenter som bare inneholder selve avgjørelsen er ikke utarbeidet for den interne saksforberedelsen, og unntaket i første ledd gjør seg følgelig ikke gjeldende. Det må være fattet en endelig avgjørelse i saken. Interne avgjørelser, som ikke har innvirkning på selve sakens utfall, omfattes ikke av annet ledd bokstav a, jf. Rettleiar til offentleglova (G-2009-419) side 97.


Likeså vil ikke unntaksbestemmelsen komme til anvendelse ved «generelle retningslinjer» for saksbehandlingen til forvaltningsorganet, jf. offl. § 14 annet ledd bokstav b. Retningslinjene behøver ikke å være «rettsleg bindande for saksbehandlinga», men de må ha en viss innvirkning på behandlingen av saker i organet, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) side 132. Bestemmelsen omfatter generelt utformede skriv om hvordan forvaltningsorganet skal tolke forskjellige regelverk, retningslinjer for utøvelse av forvaltningsskjønn etter et gitt regelverk og retningslinjer for hvordan en forvaltningssak skal behandles. Etiske retningslinjer er omfattet av offl. § 14 annet ledd bokstav b, men retningslinjer som gjelder behandlingen av en enkelt sak vil derimot ikke være omfattet, jf. Rettleiar til offentleglova (G-2009-419) side 97.


Etter offl. § 14 annet ledd bokstav c vil heller ikke «føredrag til saker som er avgjorde av Kongen i statsråd» være unntatt offentlighet. Regelen kommer først til anvendelse etter en sak er avgjort. Saker som blir behandlet av Kongen i statsråd vil ikke være omfattet av unntaksregelen i første ledd, og er følgelig offentlige, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) side 132.

Også «presedenskort og liknande» vil ikke kunne være unntatt offentlighet, med mindre «kortet gjengir organinterne vurderingar», jf. offl. § 14 annet ledd bokstav d.


4.2.2 Dokumenter innhentet utenfra – offl. § 15

Et ytterligere unntak fra innsynsretten er dokumenter som er innhentet utenfra for den interne saksforberedelsen. Når det er «nødvendig for å sikre forsvarlege interne avgjerdsprosessar», kan forvaltningsorganet gjøre unntak for innsyn for «dokument som organet har innhenta fra eit underordna organ» til bruk i sin interne saksforberedelse, jf. offl. § 15 første ledd første punktum. Bakgrunnen for bestemmelsen er at forvaltningen skal ha mulighet til å kunne rådføre seg med andre uten at dette blir tilgjengelig for allmennheten.


Foruten at dokumentet må være internt, må tre vilkår oppfylles for at bestemmelsen kan komme til anvendelse. Dersom vilkårene i første ledd er oppfylt, gjøres det unntak for «heile dokumentet, ikkje berre for dei delane av dokumentet som det er nødvendig å gjere unntak for for å sikre forsvarlege avgjerdsprosessar», jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) side 133.


For det første må mottakerorganet være et overordnet organ. Dette vil først og fremst avhenge av om det ene organet har omgjørings- og instruksjonsrett overfor det andre organet. Politidistriktene er underlagt politidirektoratet, som igjen er underlagt justis- og beredskapsdepartementet. På kommunalt nivå vil formannskapet være underlagt kommunestyret, og diverse utvalg (for eksempel utvalg for teknikk og miljø) vil være underlagt formannskapet. Det er ikke krav om at mottakerorganet er direkte overordnet det organet dokumentet kommer fra. For eksempel vil et dokument fra en statsforvalter i en miljøsak kunne holdes unntatt fra innsyn uavhengig av om dokumentet er utarbeidet til saksforberedelsen i Direktoratet for naturforvaltning eller Miljøverndepartementet, jf. Rettleiar til offentleglova (G-2009-419) side 100. Dokumenter som er innhentet fra sideordnet og overordnet organ vil ikke være omfattet av unntaksbestemmelsen etter offl. § 15 første ledd. Dette med unntak av departementer, da sideordnede departementer omfattes av unntaksregelen. Det vil si at Olje- og energidepartementet kan innhente interne saksdokumenter fra eksempelvis Samferdselsdepartementet, som er et sideordnet organ, og likevel påberope seg unntaksregelen i offl. § 15 første ledd.


For det andre må dokumentet være utarbeidet av det underordnede organet til det overordnede organet. Det stilles imidlertid ingen krav til at det underordnede organet har utarbeidet dokumentet fra bunnen av. Dette kan skje av andre forvaltningsorganer, jf. Rettleiar til offentleglova (G-2009-419) side 101.


For det tredje må dokumentet være «innhenta» av det overordnede organet. For at vilkåret skal anses oppfylt, må dokumentet være innsendt etter anmodning eller direkte bestilling fra det overordnede organet, selv om dette ikke direkte fremgår av bestemmelsens ordlyd jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) side 134.


Dokumentene blir imidlertid kun unntatt innsyn dersom det er «nødvendig for å sikre forsvarlege interne avgjerdsprosessar», jf. offl. § 15 første ledd første punktum. Hva som anses som «nødvendig» må vurderes konkret. Forarbeidene fastslår at «dersom det er fare for at innsyn vil skade den interne avgjerdsprosessen hos mottakeren» vil bestemmelsen få anvendelse, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) side 134.


Det følger videre av offl. § 15 annet ledd at det kan gjøres unntak for «delar av dokument» som inneholder «råd om og vurderingar av» hvordan et organ bør stille seg i en sak. Bestemmelsen gjelder kun hvor det er «påkravd av omsyn til ei forsvarleg ivaretaking av det offentlege sine interesser i saka». I motsetning til første ledd, åpner annet ledd for å kun unnta «dei delana av eit dokument som oppfyller vilkåra» fra innsyn, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) side 135.


For det første gjelder unntaket kun råd og vurderinger om hvordan mottakerorganet bør stille seg i en gitt sak. Råd og vurderinger om hvilke handlingsalternativer mottakerorganet bør velge i en bestemt situasjon, konsekvenser de ulike alternativene kan medføre, hvilken avgjørelse de bør treffe og liknende er eksempler på forhold som omfattes av unntaket i annet ledd. For det andre må unntaket være «påkravd» av hensyn til en forsvarlig ivaretakelse av det offentlige sine interesser. Forarbeidene har lagt til grunn at påkravet er «eit nokså strengt vilkår», og innebærer at det må være en «noenlunde reell fare for at det vil føre til skade av eit visst omfang» på det bestemmelsen skal verne om, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) side 135. For det tredje må dokumentet være innhentet av mottakerorganet til bruk for sin egen interne saksforberedelse. Såfremt vilkårene over er oppfylt, er det uten betydning hvem dokumentet er innhentet fra.


4.2.3 Interne dokumenter hos kommune og fylkeskommune – offl. § 16

Offentleglova § 16 er et unntak fra unntaksbestemmelsene i offl. §§ 14 og 15, og gjelder den enkeltes rett til innsyn i interne dokumenter hos kommunen og fylkeskommunen. Første ledd bokstav a til d ramser opp fire grupper av dokumenter som ikke kan unntas fra innsyn, selv om vilkårene i offl. §§ 14 og 15 skulle være oppfylt.


Etter offl. § 16 første ledd bokstav a har den enkelte rett til innsyn i «saksframlegg med vedlegg» til et «kommunalt eller fylkeskommunalt folkevalt organ». Med saksframlegg siktes det til den tradisjonelle termen «saksforelegg», som dekker både saksframstilling, dokumentasjon og eventuell innstilling med forslag til vedtak fra administrasjonen. Dette vil si at alle dokumenter som legges frem for et kommunalt eller fylkeskommunalt folkevalgt organ, er offentlige, jf. Frihagen (2010) side 139. Et folkevalgt organ er et organ hvor medlemmene er valgt både direkte og indirekte. Kommuneloven av 22. juni 2018 nr. 83 § 5-1 inneholder en uttømmende liste med hva som anses som folkevalgte organer. Det er ingenting i veien for at dokumentet er utarbeidet av ikke-folkevalgte organer, så lenge det er sendt «til eit … folkevalgt organ».


Etter offl. § 16 første ledd bokstav b vil «saksliste til møte i folkevalde organ» i kommuner og fylkeskommuner alltid være offentlige. Ordlyden «saksliste» taler for en liste over aktuelle saker som kommunen eller fylkeskommunen skal behandle i et møte. Disse vil under enhver omstendighet være offentlige, såfremt møtet består av et folkevalgt organ, jf. ovenfor. Kommuneloven § 11-3 tredje ledd har hjemlet en tilsvarende bestemmelse.


Offentleglova § 16 første ledd bokstav c legger til grunn at det ikke kan nektes innsyn i «dokument frå eller til kommunale og fylkeskommunale kontrollutval, revisjonsorgan og klagenemnder». Bestemmelsen gjelder alle dokument som blir sendt fra «kontrollutvalet, revisjonsorganet og klagenemnder til andre einingar i kommunen», jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) side 137. Den omfatter imidlertid ikke dokument som blir «utveksla mellom kommunale og fylkeskommunale kontrollutval og sekreteriatet til utvalet», jf. offl. § 16 første ledd annet punktum. Slike dokumenter vil være beskyttet av unntaksregelen i offl. § 14.


Det fremgår av offl. § 16 første ledd bokstav d at «dokument i saker der ei kommunal eller fylkeskommunal eining opptrer som ekstern part i høve til ei anna slik eining» ikke kan unntas offentlighet. Bestemmelsen omfatter forhold hvor en enhet i kommunen opptrer på samme måte som en privat borger overfor en annen enhet i kommunen, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) side 137. For eksempel hvor skoleetaten søker plan- og bygningsetaten om byggetillatelse for å føre opp en ny skole i kommunen.


5. Merinnsyn etter offl. § 11

5.1 Hva er merinnsyn?

Selv om det er grunnlag for å gjøre unntak fra innsyn, «skal» forvaltningsorganet likevel vurdere å gi «heilt eller delvis innsyn» i saken, jf. offl. § 11 første punktum. Innsyn bør gis dersom «omsynet til offentleg innsyn veg tyngre enn behovet for unntak», jf. annet ledd. Ordlyden «skal» tilsier at forvaltningen er pliktig til å føre slik vurdering. Etter forarbeidene er forvaltningen pliktig til å gjøre «ei interesseveging ved vurdering av om meirinnsyn skal givast», jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) side 129.


5.2 Momenter i merinnsynsvurderingen

I merinnsynsvurderingen skal forvaltningen foreta en interesseavveining hvor behovet for åpenhet stilles mot behovet for unntak, jf. annet punktum. Det skal på den ene siden vurderes om de hensynene som begrunner unntak gjør seg gjeldende i den aktuelle saken. Dersom de ikke gjør det, bør forvaltningen gi medhold i merinnsyn etter offl. § 11. Også selv om slike hensyn for unntak gjør seg gjeldende, må disse vurderes opp mot offentleglovas formålsbestemmelse i offl. § 1.


Det finnes ingen uttømmende liste med momenter som skal tas med i vurderingen, men ifølge Rettleiar til offentleglova (G-2009-419) side 65 vil dokumenter som gjelder en sak av stor allmenn interesse gjerne tale for merinnsyn. Likeså kan tidsmomentet også være av betydning for vurderingen. Etter hvert som tiden går vil ofte unntaksbehovet bli mindre, slik at det vil være mer grunn for offentlighet.


5.3 Taushetsplikt og retten til merinnsyn

Plikten til å vurdere merinnsyn gjelder imidlertid kun dokumenter eller opplysninger som forvaltningen kan nekte innsyn i. Dersom dokumentet inneholder opplysninger som er underlagt taushetsplikt etter lov eller i medhold av lov (jf. pkt. 4.1), har forvaltningen ingen plikt til å vurdere eller gi merinnsyn, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) side 129.


 

Litteraturliste

  • Bernt,. J. & Rasmussen, Ø. (2010) Frihagens forvaltningsrett bind 1 (2. utg.) Oslo: Fagbokforlaget

  • Eckhoff, T. & Smith, E. (2018) Forvaltningsrett (11. utg.) Oslo: Universitetsforlaget

  • G-2009-419. Rettleiar til offentleglova. Justis- og politidepartementet. https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/rettleiar-til-offentleglova/id537812/

  • Graver, H. (2019) Alminnelig forvaltningsrett (5. utg.) Oslo: Universitetsforlaget


0 visninger0 kommentarer