Forhåndstilsagn: forvaltningens adgang til forhåndsbinding

1.     Innledning

1.1 Innledende bemerkninger

Et forhåndstilsagn er en bindende forpliktelse om å utøve offentlig myndighet – eller avstå fra utøvelse – på en bestemt måte. En kan omtale forhåndstilsagn som en hybrid mellom forvaltningsvedtak og avtaler, idet definisjonen av «vedtak» i forvaltningsloven § 2 er treffende, samtidig som den bindende forpliktelsen gis i avtaleform (Hopsnes, 2017, s. 16). Forpliktelsen innebærer at forvaltningen binder fremtidig vedtakskompetanse. Eksempelvis kan en privat investor ha behov for å legge til grunn at forvaltningen vil avstå fra å endre en reguleringsplan, slik at investoren har tilstrekkelig forutberegnelighet til å investere i prosjektet. En kan tenke at behovet for forhåndstilsagn oppstår der forvaltningsrettens rammer ikke åpner for den rettslige bindingen partene søker (Hopsnes, 2017, s. 18).

Det rettslige grunnlaget fremgår av både lovfestet og ulovfestet rett. Forvaltningens adgang til å avgi forhåndstilsagn på ulovfestet grunnlag er av særlig interesse. Det som her aktualiseres er den uklare sondringen mellom offentlig myndighetsutøvelse og forvaltningens privatautonomi. Forvaltningen kan, som alle andre, normalt binde seg til avtaler, men bare unntaksvis binde sin myndighetsutøvelse. Den velkjente diskusjonen vedrørende skillet mellom offentlig rett og privatrett vil ikke behandles i denne artikkelen. Derimot vil balansen mellom de to rettsområdene være betydningsfull, da privatrettslige prinsipper og avtalerettslige vurderingsmomenter blir satt i samspill med forvaltningsrettens hensyn og prinsipper.

1.2 Tilstøtende prinsipper fra de to rettsområdene

I lys av at forhåndstilsagn kan anses å ligge i yttergrensen av forvaltningsrettens sfære, er det nærliggende å behandle det tilgrensende rettsområdets – privatrettens – prinsipper. Avtalefriheten, og særlig prinsippet om at «[c]ontracter (...) skulle holdis», jf. NL 5-1-2, gjør seg gjeldende ved forhåndsutsagn. Moralske privatrettslige grunnsetninger som redelighet, troverdighet og lojalitet, danner grunnmuren til det privatrettslige hovedhensynet bak forhåndstilsagn, forutberegnelighet for den private part. 

Samtidig må forvaltningsrettens grunnleggende prinsipper ivaretas, herunder effektivitet, nyttig samfunnsutvikling og forvaltningens sentrale oppgave om å gjennomføre politiske målsetninger. For å belyse hvordan prinsippene gjør seg gjeldende, kan en se til et eksempel der en kommune har behov for et nytt privat sykehus. Forhåndstilsagn kan effektivt nå den politiske målsetningen ved at forvaltningen forhåndsbinder seg til et bestemt utfall, å bygge sykehuset. Forpliktelsen sikrer dermed nyttig samfunnsutvikling, der alternativet kunne vært at den private investor heller investerte i en annen kommune.

Hensynene bak forhåndstilsagn kan illustreres ved at en ser på det som en transaksjon av prinsipper. Det vil si at det offentlige «kjøper» effektivitet, nyttig samfunnsutvikling og politiske målsetninger mot å binde fremtidig vedtakskompetanse, som gir forutberegnelighet for investoren. 

1.3 Begrepsbruk

Hverken Høyesterett eller juridisk teori er konsis i sitt begrepsbruk på rettsområdet. Det mest sentrale begrepsmessige skillet trekkes mellom «forhåndstilsagn» og «forhåndsuttalelse». Hans Petter Graver fremstiller at «forhåndsuttalelse» er det forvaltningen gir i kraft av sin alminnelige veiledningsplikt, jf. forvaltningsloven § 11. (Graver 2015, s. 222) Begrepet «forhåndsuttalelse» er dermed uten normerende karakter. Graver skiller begrepene basert på bindende virkning. Synspunktet er i tråd med Roald Hopsnes doktoravhandling. Eckhoff og Smith behandler på sin side ikke begrepene, men benytter «forhåndstilsagn» om binding av fremtidig myndighetsutøvelse. Et annet nyttig perspektiv er at «[b]egrepet «forhåndstilsagn» må også sees på som en spesifisering, og forlengelse, av begrepet «forhåndsuttalelse» siden et forhåndstilsagn også vil være en forhåndsuttalelse» (Lockert, 2019, s. 7).

Oppsummert er «forhåndstilsagn» brukt om en forpliktelse som enten er bindende, eller ment til å være bindende. Imidlertid benytter Høyesterett også begreper som «tilsagn som binder», jf. Rt. 1992 s. 1235, «tilsagn», jf. Rt. 1975 s. 620, og «bindende karakter», jf. Rt. 1929 s. 771 for å nevne noen. Det bemerkes også at skatteforvaltningsloven bruker begrepet «bindende forhåndsuttalelse». Artikkelen vil i det følgende benytte begrepet «forhåndstilsagn», men merk at enkelte språklige avvik vil forekomme i tråd med variasjoner i rettskildenes terminologi.

1.4  Artikkelens formål, avgrensninger og veien videre

Artikkelens formål er å fremstille en studentrettet presentasjon av forhåndstilsagn. I lys av at forhåndstilsagn er en snever del av faget forvaltningsrett, samt av høy kompleksitet, vil enkelte betraktninger forenkles. Artikkelen avgrenser mot å behandle tilgrensende normeringsinstrumenter som forhåndsvedtak, delvedtak og forvaltningsavtale. 

I det følgende rettes søkelyset mot forvaltningens adgang til forhåndstilsagn, på lovfestet og ulovfestet grunnlag (pkt. 2), deretter presenteres en helhetsvurdering for å identifisere gyldige forhåndstilsagn (pkt. 3), videre redegjøres det for rettsvirkninger ved brudd på forhåndstilsagn (pkt. 4). Avslutningsvis reises noen betenkeligheter (pkt. 5).

2. Forvaltningens adgang til forhåndstilsagn

2.1 Generelt

De materielle spørsmål som den private parten ønsker å få avklart med bindende virkning er å finne på samtlige rettsområder. Behovet for forhåndstilsagn belyses blant annet av forarbeidene til petroleumsskatteloven, der det heter at «[o]rdningen foreslås innført for å redusere usikkerhet knyttet til skattemessige følger av viktige disposisjoner. Denne usikkerheten vil ellers kunne være til hinder for gjennomføring av disposisjoner som ut fra overordnede økonomiske målsettinger er ønskelige», jf. Ot.prp.nr.34 (1990-1991), s. 4. Selv om forarbeidene omtaler forhåndstilsagn på petroleumsskatteområdet, understreker forslaget det gjennomgående behovet for forutberegnelighet, slik at den private part er villig til «gjennomføring av disposisjoner», for eksempel å treffe investeringsbeslutninger.

En må bemerke seg at adgangen til forhåndstilsagn i petroleumsskatteloven § 6 er opphevet. I 2016 ble samtlige lovers adgang til forhåndstilsagn samlet i skatteforvaltningsloven § 6-1, jf. skatteforvaltningsloven § 1-1. Likevel er forarbeidene og praksis tilknyttet de tidligere bestemmelsene av relevans for forståelse av skatteforvaltningsloven § 6-1, som viderefører gjeldende rett (Lockert, 2019, s. 26). Dette understrekes i forarbeidene til skattepetroleumsloven, der det bl.a. heter at «[i]nnholdsmessig videreføres også gjeldende rett etter petroleumsskatteloven § 6». 

I det følgende foretar artikkelen en presentasjon av lovfestet forhåndstilsagn, der skatteforvaltningsloven § 6-1 fremheves som et eksempel. Deretter rettes søkelyset mot ulovfestet adgang til forhåndstilsagn.

2.2 Lovfestet adgang til forhåndstilsagn

Lovgiver har i enkelte lover gitt forvaltningen grunnlag og kompetanse til å avgi forhåndstilsagn. Skatteforvaltningsloven § 6-1 første ledd tjener som eksempel.

I bestemmelsens første ledd heter det at «[s]kattemyndighetene kan på anmodning fra en skattepliktig mv. gi bindende forhåndsuttalelse om de skattemessige virkningene av en konkret planlagt disposisjon før den igangsettes. Dette gjelder bare når det er av vesentlig betydning for den skattepliktige å få klarlagt virkningene før igangsetting, eller spørsmålet er av allmenn interesse» (uthevet her). Loven tar typisk sikte på situasjoner der private selskaper vurderer å treffe beslutninger om å investere, flytte virksomhet til eller ut av Norge, eller lignende, på en måte som har skattemessige virkninger. Det vil være av stor betydning å kunne kartlegge på forhånd hva de skattemessige (og dermed økonomiske) konsekvensene av en slik flytting vil innebære.

Umiddelbart møter en de vekslende begrepene, jf. pkt. 1.3. «Bindende forhåndsuttalelse» brukes her synonymt med «forhåndstilsagn». Bestemmelsen oppstiller videre tre vilkår, der to er alternative. Første vilkår er tilstedeværelse av «en konkret planlagt disposisjon», jf. første punktum. Det en kan utlede fra ordlyden er at disposisjonen må være konkret, dvs. at hypotetiske og generelle spørsmål utelukkes.

Bestemmelsens alternative vilkår er om den konkrete disposisjonen er av «vesentlig betydning for den skattepliktige å få klarlagt virkningene før igangsetting», eller «spørsmålet er av allmenn interesse». De alternative vilkårene illustrerer samspillet mellom privatrett og forvaltningsrett, denne gang i en innfatning som åpner for at hensynene i et av de to rettsområdene kan vektlegges. Den private parts behov for å få klarhet i spørsmålet må være av «vesentlig betydning». Isolert sett tilsier en naturlig språklig forståelse av «vesentlig» at det oppstilles en høy terskel. Imidlertid fremgår det av skatteforvaltningshåndboken (2023, 8. utg.) s. 192 at det ikke skal stilles strenge krav til hva som er å anse som «vesentlig». (Larsen & Holen, 2023). 

Forhåndstilsagn kan likevel gis dersom den private parts behov for avklaring ikke anses som vesentlig. Forvaltningens behov i form av «allmenn interesse» kan gi grunnlag for forhåndstilsagn, jf. skatteforvaltningsloven § 6-1. En naturlig språklig forståelse av «allmenn interesse» tilsier tilfeller av allmenn betydning eller av prinsipiell art. For ytterligere klarhet kan en se til skattedirektoratets retningslinjer av 11. januar 2019, der det heter at «allmenn interesse» bl.a. er saker av stor politisk betydning og saker der rettskildesituasjonen er uklar. 

2.3 Ulovfestet adgang til forhåndstilsagn

2.3.1 Forholdet til legalitetsprinsippet

Grunnloven § 113 knesetter legalitetsprinsippet, formulert: «[m]yndighetenes inngrep overfor den enkelte må ha grunnlag i lov», jf. Grunnloven § 113.

Det er imidlertid viktig å være klar over at legalitetsprinsippet ikke er til hinder for forhåndsbinding av forvaltningen, begrunnet i at forhåndstilsagn ikke er et «inngrep» overfor individer (tvert imot er det ofte begunstigende for borgerne). Legalitetsprinsippet utgjør heller ingen skranke for gyldige forhåndstilsagn om forhåndstilsagnet forstås som en avtale av økonomisk art som hjemles i forvaltningens privatautonomi. Denne forståelsen drøftes nærmere i det følgende punkt.

2.3.2 Kompetansegrunnlag – forvaltningens privatautonomi

Forhåndstilsagn kjennetegnes ved at de inngås i avtaleform. Det er ikke før i etterkant av forhåndstilsagnet at det forekommer et vedtak. Forhåndstilsagn er en avtale av økonomisk art (Johnsen Nerheim & Sæthern, 2021, s. 153), således ikke utøvelse av offentlig myndighet isolert sett. Dette kan begrunnes i at rettsvirkningen er erstatningsansvar etter oppfyllelsesinteressen (se pkt. 4.3.1). I lys av momentene nevnt ovenfor legger artikkelen videre til grunn at forvaltningens privatautonomi, herunder avtalekompetanse, er tilstrekkelig grunnlag for gyldige forhåndstilsagn (Hopsnes, 2017, s. 189-190). Roald Hopsnes doktorgradsavhandling anbefales for videre lesning, spesielt for å forstå teoriens ulike synspunkter på kompetansekravet. 

3. Hvordan identifisere når det er gitt forhåndstilsagn?

3.1 Skillet mellom uforpliktende dialog og bindende forhåndstilsagn – forvaltningsloven § 11

Forvaltningens veiledningsplikt fremgår av forvaltningsloven § 11. Veiledningsplikten er generell og innebærer kommunikasjon mellom den private part og forvaltningen. I forbindelse med forhåndstilsagn er det springende punkt grensedragningen mellom bindende forhåndstilsagn og ikke-bindende kommunikasjon. Artikkelens søkelys rettes videre mot en helhetsvurdering med formål i å gi en oppskrift på hvor en kan plassere forvaltningens uttalelse(r).

3.2 Krav til kompetanse

Kompetansekravet må inndeles i to kategorier, herunder bindingstidspunktet og når det forhåndsbundne vedtaket skal treffes. På bindingstidspunktet, må det ikke foreligge materiell, personell og prosessuell kompetanse. Formålet med forhåndstilsagn er nettopp å kunne forhåndsbinde offentlig myndighet uten at kompetanseskrankene er oppfylt på bindingstidspunktet. Dette er normalsituasjonen ved forhåndstilsagn. (Hopsnes, 2017, s. 308). Når det forhåndsbundne vedtaket skal treffes, må imidlertid alle de alminnelige forvaltningsrettslige kravene til utøvelse av offentlig myndighet, være innfridd. Det innebærer at forvaltningen må ha materiell kompetanse, personell kompetanse, og følge saksbehandlingsreglene på riktig måte.

Eksempelvis kan kommunen på trinn 1, avgi et forhåndstilsagn om å binde seg til at når reguleringsprosessen er fullført (trinn 2), skal den treffe et forhåndsbestemt vedtak. På trinn 2 må de materielle, personelle og prosessuelle kompetanseskrankene være oppfylt.

3.2.1 Materiell kompetanse 

Selv om det kan konstateres at forvaltningen har bundet sin myndighet ved forhåndstilsagn, betyr ikke dette nødvendigvis at tilsagnet er gyldig, og at den private parten har rett på et bestemt vedtak i fremtiden. Det sentrale med materiell kompetanse er at forvaltningen må ha skjønn. Forhåndstilsagn binder hvordan skjønnet utøves. Det vil si at forvaltningen ikke kan binde seg til noe som ligger utenfor den materielle kompetanse, samt der avgjørelsen er bundet ved rettsanvendelsesskjønn. For diskusjon av forhåndstilsagn ved rettsanvendelsesskjønn, se Eckhoff/Smith s. 344.

3.2.2 Personell kompetanse

Gjennom flere dommer har Høyesterett fremhevet kravet til personell kompetanse for forhåndstilsagn. Kravet til personell kompetanse er ofte et springende punkt, ettersom forhåndstilsagn kan innebære betydelige økonomiske forpliktelser som bør inngås av en tjenesteperson med faglig kompetanse. Spørsmålet blir om den offentlige tjenestepersonen hadde kompetanse til å binde forvaltningen. 

De typiske dommene på området (Rt. 1971 s. 228 og Rt. 1975 s. 620) er nøye behandlet av juridisk teori. Av pedagogiske hensyn tar artikkelen sikte på å utelukkende behandle Gamvik-dommen.

Rt. 1992 s. 1642 (Gamvik) gjelder gyldighet av en garantierklæring som ordføreren ga på vegne av Gamvik kommune. Garantierklæringen var en låneavtale som garanterte lån fra Christiania Bank og Kreditkasse A/S, til K/S Gamviktrål A/S. Lånet ble misligholdt, og banken krevde dermed at garantien måtte bli innfridd. Gamvik kommune avviste dette. Kommunen tapte saken, men banken ble ansett som medvirkende til skaden.

Det bemerkes at garantierklæringen uansett var ugyldig, grunnet ordførerens inhabilitet. Likevel er det av interesse at Høyesterett bemerker at «ordføreren ikke hadde noen legitimasjon til å forplikte kommunen ut over sin rett», jf. side 1675. Det en kan lese ut fra sitatet er at binding av fremtidig myndighet – forhåndstilsagn – forutsetter at tjenestepersonen handler innenfor sine rettslige rammer. I tilfeller der de personelle kompetanseskranker er brutt, vil forhåndstilsagnet være ugyldig.

Før det kan foretas en helhetsvurdering av hvorvidt et forhåndstilsagn er gyldig, må kompetansekravene være tilfredsstilt. Disse kravene fungerer dermed som et inngangsvilkår for vurderingen.

3.3 Helhetsvurderingen

3.3.1 Er det inngått en avtale?

For å fastslå om forvaltningens uttalelse er rettslig forpliktende, med andre ord et forhåndstilsagn, må det vurderes om det er avgitt en bindende disposisjon. Dette vurderes i utgangspunktet på samme måte som i avtaleretten. Overordnet sett gjør det avtalerettslige prinsippet om berettiget forventning seg gjeldende ved tolkning av om en uttalelse er et forhåndstilsagn. Spørsmålet er altså om partene har en felles forståelse om at forvaltningsmyndighet er myndighet. Spørsmålet kan inndeles i (i) om det foreligger en subjektiv forståelse om binding eller (ii) en objektiv vurdering. 

3.3.1.1 Subjektivt vurderingstema

Høyesterett har forutsatt relevans av subjektive tolkningselementer, dvs. felles forståelse av at avtale er inngått i dommen, Rt. 1957 s. 522 (Glomfjord). Dommen omhandler en betydelig avtale mellom Hydro (den private part) og staten. Avtalen gikk ut på at Hydro forpliktet seg til å kjøpe statlig kraft og bygge industrianlegg, i bytte mot overprisavskrivninger (skattefritak). Hydros mulighet for skattefritak ble redusert som følge av en lovendring. Dermed reiste Hydro søksmål om bindende forhåndstilsagn. Kravet fikk enstemmig medhold i plenum. 

Det bemerkes at tvisten i saken omhandlet tolkning av forhåndstilsagn, da det ikke var omstridt at forhåndstilsagn var avgitt. Utgangspunktet for de subjektive holdepunktene fremgår der førstvoterende uttaler at «[e]tter hva der er opplyst, var spørsmålet om muligheten av gjennomsnittsligningens opphevelse ikke fremme under forhandlingene da avtalen ble inngått. Ingen av partene hadde antagelig tanke for denne eventualitet, og det er vanskelig å danne seg noen mening om hvordan de ville ha innrettet seg om så hadde vært tilfelle», jf. dommens side 529. Uttalelsen tolkes som at dersom partene har en felles subjektiv forståelse vil det binde partene (Hopsnes, 2017, s. 283). 

3.3.1.2 Objektivt vurderingstema

Om partenes felles subjektive forståelse ikke foreligger, er det nærliggende å foreta en objektiv vurdering. Her blir vurderingstemaet om det var rimelig grunn til å tro at den andre parten ville binde seg, alle forhold tatt i betraktning. (Johnsen Nerheim & Sæthern, 2021). 

En dom som belyser vurderingstemaet, er Rt. 1975 s. 246 (Norheimsskogen). Dommen omhandler tomtekjøpers erstatningskrav der kommunen omregulerte et bygningsområde. Tomtekjøper nådde ikke frem med anførselen om at kommunen var bundet i kraft av forhåndstilsagn. Imidlertid fikk tomtekjøper erstatning grunnet kommunens brudd på underretningsplikten, jf. bl.a. bygningsloven § 28 nr. 5 (nå opphevet). Dommen har ulike dissenser. 

Av interesse er Høyesteretts behandling av det avtalemessige grunnlaget, forhåndstilsagnet. Det objektive vurderingstemaet blir i denne dommen formulert som «[s]lik tomtetilbudet fremtrådte etter sitt innhold og etter hele situasjonen, kunne ikke tomtesøkerne med rimelighet legge i det at kommunen hadde fraskrevet seg sin myndighet til å foreta endringer i reguleringsplanen». Uttalelsen kan knyttes til det avtalerettslige prinsippet om berettiget forventning, basert på en objektiv vurdering av situasjonen i sin helhet. 

3.3.2 Terskelen for når det er gitt forhåndstilsagn

Forhåndstilsagn skiller seg fra avtaler ved at de innebærer et stort prinsipielt avvik fra normal forvaltningsvirksomhet, og normalt samarbeid mellom to kontraktsparter. Derfor er det i utgangspunktet en presumsjon mot at det er gitt forhåndstilsagn. En kan omformulere problemstillingen og spørre seg selv om det er «rasjonelt» at forvaltningen har bundet fremtidig myndighet og gitt forhåndstilsagn. Spørsmålet må forstås i lys av at det er nokså uvanlig at forvaltningen forhåndsbinder sin myndighet. I forlengelsen av dette stilles det et strengt klarhetskrav der det er gitt forhåndstilsagn. Flere juridiske teoretikere stiller seg bak presumsjonen mot forhåndstilsagn, herunder Frihagen, Graver og Eckhoff/Smith. Sistnevnte formulerer at forhåndstilsagn har «formodningen mot seg» (Eckhoff & Smith, 2022, s. 449).

Presumsjonen mot forhåndstilsagn har også støtte i rettspraksis, herunder bl.a. Rt. 1929 s. 771 (Oljepris) og Rt. 1973 s. 107 (Mardøla). Artikkelen begrenser seg til behandling av den nyere dommen grunnet plasshensyn. Mardøla-dommen omhandler påstått forhåndstilsagn tilknyttet Stortingets avgjørelse om hvor Mardølavassdraget skulle lede vann. Anførselen førte ikke frem. Presumsjonen mot forhåndstilsagn blir formulert som at «[u]tgangspunktet må være at tungtveiende grunner taler mot at staten ved dispositive utsagn binder sin forvaltningsmyndighet for fremtiden, og at det derfor er en ganske sterk presumsjon mot at staten er bundet», jf. Rt. 1973 s. 107, s. 110. 

Den høye terskelen – presumsjonen mot forhåndstilsagn – er et alminnelig utgangspunkt en må holde fast ved når en foretar helhetsvurderingen om forhåndstilsagn er gitt. Videre i artikkelen behandles de mest sentrale momentene som taler for at presumsjonen mot forhåndstilsagn tilsidesettes. 

3.3.3 Klar og konkret ordlyd?

Ordlyden i kommunikasjonen mellom forvaltningen og den private part er essensiell for å skille mellom forvaltningens ønske om å binde seg, og alminnelig kommunikasjon. Spørsmålet blir om ordlyden er så klar og konkret at forvaltningen har gitt den private part en berettiget forventning om at forhåndstilsagn foreligger. 

I Rt. 1992 s. 1235 (Fiskekvote) kom momentet på spissen. Dommen omhandler et krav om erstatning, der Fiskeridepartementet ikke overholdt et forhåndstilsagn om fiskekvoter. På side 1239 uttrykker førstvoterende at «[u]ttalelsene i tilbudsbrevene framstår som så klare og konkrete at mottakerne måtte oppfatte tilbudet om rederikvoter som et bindende tilsagn fra departementet for en noe lengre periode, som ikke ville bli fraveket på den måte det ble gjort». Det en kan utlede fra dommen er at en klar og konkret ordlyd om forhåndstilsagn klart trekker i retning av at forvaltningen er bundet. Dette kan en knytte til forutberegnelighetsprinsippet og individets tillit til forvaltningen. 

3.3.4 Er den spesifikke avtalen begunstigende for forvaltningen?

Forhåndstilsagn er et unntak fra den alminnelige prosessen i forvaltningen. Det må derfor være tilleggsgrunner for at forvaltningen skal kunne binde seg. I lys av momentene nevnt ovenfor, særlig presumsjonen mot forhåndstilsagn (pkt. 3.2.2), er det nærliggende at det skal være hensiktsmessig for forvaltningen å avgi forhåndstilsagn (Johnsen Nerheim & Sæthern, 2021, s. 157). En kan dermed tenke at der forvaltningen ikke mottar noe begunstigende ved den påståtte bindingen, vil det trekke i retning av at forhåndstilsagn ikke foreligger. Avtalerettens tolkningspresumsjon om rimelig balanse i kontraktsforholdet, dvs. at en kontraktspart vanligvis ikke binder seg til en ugunstig avtale, forsterker utgangspunktet. (Hopsnes, 2017, s. 303).

Vurderingsmomentet understrekes av Høyesterett i Rt. 1975 s. 620 (Eskemyr). Bakgrunnen for saken var at Sandnes kommune hadde solgt fire tomter, der salgsannonsen spesifiserte at det skulle bygges fri villabebyggelse. Imidlertid foretok kommunen seg en omregulering av området som resulterte i utbygging av rekkehus. Kjøperne av tomtene krevde erstatning for tapet de ble påført som følge av den videre utbyggingen. Høyesterett frifant kommunen enstemmig. 

Høyesterett fremhever tolkningspresumsjonen ved at det er «... et viktig moment at kommunen ved utparselleringsprosjektet skaffet sine innbyggere rimelige byggeklare tomter som et sosialt tiltak uten fortjeneste for seg. Det synes ikke rimelig om kjøperen av en slik tomt skulle ha et krav på at en opprinnelig reguleringsplan ikke skulle bli endret, selv om kommunens fremtidige behov skulle gjøre dette ønskelig» (uthevet her). En bør således bemerke seg om avtalen er begunstigende – eller ikke – ved vurderingen om forhåndstilsagn er gitt.

4. Rettsvirkninger

4.1 Generelt

Høyesterettspraksis gir ikke et klart svar på rettsvirkningen av brudd på forhåndstilsagn. Artikkelen støtter seg dermed på Hopsnes doktorgradsavhandling, som særlig fremhever to mulige rettsvirkninger, herunder naturaloppfyllelse og erstatningsansvar. Hopsnes konkluderer med at brudd på forhåndstilsagn har én hovedrettsvirkning – økonomisk erstatningsansvar (Hopsnes, 2017, s. 178). Likevel er det hensiktsmessig å kort presentere naturaloppfyllelse. 

4.2 Naturaloppfyllelse 

Naturaloppfyllelse er en avtalerettslig hovedregel og vil si at avtalen skal oppfylles etter sitt innhold. At forvaltningen pålegges å oppfylle avtalens innhold kan imidlertid by på problemer. Et eksempel kan være at forvaltningen har gitt forhåndstilsagn om import av et produkt som senere blir ulovlig. Rettsvirkningen av naturaloppfyllelse ville i så fall resultert i ulovlig import. Hopsnes bemerker imidlertid at naturoppfyllelse kan påberopes der det ikke strider med lov. Artikkelen behandler ikke temaet videre, se Hopsnes doktorgradsavhandling for utfyllende behandling. 

4.3 Økonomisk erstatningsansvar

Økonomisk erstatningsansvar innebærer at forvaltningen plikter til å gi økonomisk kompensasjon tilknyttet bruddet på forhåndstilsagnet. Erstatningsansvar har flere kontraktsrettslige utmålingsprinsipp som er blitt diskutert i juridisk teori tilknyttet forhåndstilsagn. Artikkelen tar sikte på å utelukkende belyse oppfyllelsesinteressen, begrunnet i Høyesteretts kildemateriale og hva en student bør kunne til eksamen i forvaltningsrett.

4.3.1 Oppfyllelsesinteressen

Oppfyllelsesinteressen, også kalt for positiv kontraktsinteresse eller forventningsinteressen, er et kontraktsrettslig utmålingsprinsipp. Prinsippet medfører at den som er påført økonomisk tap, skal stilles økonomisk som om avtalen ble korrekt oppfylt. Høyesterett tok oppfyllelsesinteressen til følge i dommene, Rt. 1931 s. 1138 (Vinmonopolet II) og Rt. 1957 s. 522 (Glomfjord).

Glomfjord-dommen er også av interesse i erstatningssammenheng. Høyesterett fant at statens garanti i Glomfjordavtalen for skattefri overprisavskrivning omfattet tap av skattemessige fordeler tilknyttet Hydros årsregnskap. Staten måtte dermed betale Hydro det tap de var påført som om avtalen ble riktig oppfylt etter sitt innhold. 

Det bemerkes at i den siste avgjørelsen der Høyesterett uttalte seg om erstatningsansvar, Rt. 1992 s. 1235 (Rederikvote), holdes spørsmålet åpent. Likevel trekker det rettskildemessige helhetsinntrykket i retning av at oppfyllelsesinteressen er det mest nærliggende erstatningsansvaret. (Hopsnes, 2017, s. 161)

5. Avsluttende bemerkninger

Det kan reises noen betenkeligheter vedrørende den økonomiske forpliktelsen forvaltningen påtar seg ved forhåndstilsagn. For mindre kommuner kan insentivene knyttet til de økonomiske fordelene ved å inngå forhåndstilsagn være betydelige. En konsekvens kan være at demokratiske prosesser, herunder korrekt saksbehandling, at parter blir hørt og ivaretakelse av rettssikkerhetsgarantier undergraves for å gjennomføre det økonomisk begunstigende vedtaket. En annen betenkelighet er at erstatning etter oppfyllelsesinteressen kan medføre et omfattende erstatningsansvar. Smith fremhever at så mye som 80-90% av statsbudsjettet er «bundne statsutgifter» (Smith, 2015, s. 225). Det er heller ikke til å legge skjul på at økonomisk knapphet er en gjenganger i den kommunale sektor. Et brutt forhåndstilsagn kan dermed bli problematisk for forvaltningen.

Imidlertid må en veie ulempene mot fordelene. Det som kan betegnes som forvaltningens kjerneoppgave - å gjennomføre politiske målsetninger - kan la seg gjennomføre ved forhåndstilsagn, som ellers hadde vært avskåret av forvaltningens skranker. I en teorioppgave vil det være interessant å problematisere og diskutere betenkeligheter ved forhåndstilsagn. Eksempler på dette kan være den økonomiske forpliktelsen, såvel som den lite konsise begrepsbruken på området.

---

Bibliografi

Lockert, I. S. (2019). Betydningen av forvaltningens forhåndsuttalelser. Spesielt mellom grensen mellom veiledningsplikten og bindende forhåndstilsagn [Masteroppgave, Universitet i Tromsø] UiT Munin. https://munin.uit.no/bitstream/handle/10037/20093/thesis.pdf;jsessionid=8F69532D7AFC32308ACB9885CBB91906?sequence=1

Eckhoff, T., & Smith, E. (2022). Forvaltningsrett. I T. Eckhoff, & E. Smith, Forvaltningsrett (s. 449). Oslo: Universitetsforlaget.

Hopsnes, R. (2017). Kommunale forhåndstilsagn. Bergen: Fagbokforlaget.

Johnsen Nerheim, V., & Sætnern, A. (2021). Forvaltningsrett før eksamen. Bergen: Fagbokforlaget.

Larsen, M. A., & Holen, A. S. (2023, oktober 5). Karnov lovkommentarer. Skatteforvaltningsloven note 8, Lovdata.

Smith, E. (2015). Konstitusjonelt demokrati. I Statsforfatningsretten i prinsipielt og komparativt lys (s. 225). Bergen: Fagbokforlaget.