Den ulovfestede vilkårslæren

1. Innledning

1.1 Introduksjon

Forvaltningen er virksomheten som utøves av organer for stat, fylker og kommuner. Det er med andre ord den utøvende makt, jf. forutsetningsvis Grl. § 3. Forvaltningen har kompetanse til å treffe forskrifter og vedtak etter forvaltningsloven lov av 10. februar 1967 § 2. Ved begunstigende vedtak til den private part har forvaltningen i visse tilfeller kompetanse til å fastsette «vilkår», så lenge vilkårene ikke overskrider de skranker som fremgår av sikker rett.  Videre gir visse bestemmelser forvaltningen uttrykkelig hjemmel til å fastsette vilkår, mens andre lovbestemmelser er tause vedrørende denne retten, og det er nettopp her den ulovfestede vilkårslæren blir relevant og aktuell. 

1.2 Den videre fremstilling og avgrensning

Først vil det redegjøres for hva som ligger i ordlyden «vilkår», da dette er essensielt for å forstå vilkårslæren som sådan (pkt.2), og de hensyn som begrunner læren (pkt.3), videre vil det redegjøres for når loven regulerer adgangen til å sette vilkår (pkt.4), etterfulgt av problemstillingen dersom kompetansegrunnlaget er taust om adgangen til å fastsette vilkår (pkt.5), deretter vil det ses til hvilken endringskompetanse forvaltningen har (pkt.6), før det avslutningsvis vil foretas noen bemerkninger (pkt.7). Det avgrenses mot forskrifter, idet vilkårslæren i all hovedsak knytter seg til vedtak, da det er et krav om et begunstigende vedtak.

2. «Vilkår» og «begunstigende vedtak»

For å kunne få en helhetlig forståelse av den ulovfestede vilkårslæren er det hensiktsmessig å gjøre rede for hva som ligger i begrepene «vilkår» og «begunstigende vedtak».

I juridisk terminologi blir ordlyden «vilkår» betegnet som noe en avgjørelse er betinget av eller forutsetninger for selve avgjørelsen. Et eksempel som kan illustrere den nevnte forståelsen er en grunneier som søker om dispensasjon etter plan- og bygningsloven § 19-1, ved at han ønsker å bygge innenfor «100-metersbeltet». Forvaltningen gir dispensasjon betinget av at grunneier bygger i løpet av året. Det er med andre ord tale om plikter som forvaltningen setter til vedtaket, som en forutsetning for at et vedtak fattes av forvaltningen.

Når det gjelder ordlyden «begunstigende vedtak», tilsier en alminnelig språklig forståelse at det er tale om vedtak som er til fordel for den private part. Med andre ord vil det si at forvaltningen på generelt grunnlag bare kan sette vilkår til et vedtak i de tilfeller det er til fordel for den private part. Begrunnelsen bak dette er at når forvaltningen har kompetanse til  det mer, for eksempel å avslå en søknad om dispensasjon fra plan- og bygningsloven, må den også ha kompetanse til det mindre, altså å innvilge søknaden på visse vilkår. Tilsvarende underbygger rene rimelighetshensyn det ovennevnte. For ordens skyld nevnes det at det også ville vært i strid med legalitetsprinsippet som er rettslig forankret i Grl. § 113 om forvaltningen kunne sette vilkår til vedtak som ikke er begunstigende.

3. Legislative hensyn

Det er flere hensyn som begrunner den ulovfestede vilkårslæren. Artikkelen vil ta for seg både de hensyn som begrunner læren og de mothensyn som setter visse rettslige begrensninger for læren. Hensynene er viktig for å få den overordnede forståelsen av læren, og vil i så måte være hensiktsmessig å ha i mente ved den videre lesning av artikkelen.

3.1 Hensyn bak læren

Først og fremst er det hensynet ut fra det såkalte «fra det mer til det mindre» betraktninger som begrunner den ulovfestede vilkårslæren. Som nevnt ovenfor er det overensstemmende med rimelighetsbetraktninger at når forvaltningen har kompetanse til det mer, må den også ha mulighet og kompetanse til det mindre. Det vil si at når forvaltningen har anledning til å anvende sitt diskresjonære skjønn på om søknaden skal avslås eller godkjennes, bør de også kunne innvilge den på visse vilkår. Dette er også til gunst for den privates interesser, ettersom alternativet er at søknaden blir avslått. Et eksempel på dette fra rettspraksis er dommen inntatt i Rt. 1961 s. 297 (Glacier blue), hvor retten stadfestet at «Vegdirektoratet måtte kunne trekke tillatelsen tilbake eller ... stille Sundseth overfor valget om å underkaste seg nærmere angitt vilkår til sikring av kontrollen», jf. s. 299.

Videre er hensynet til fleksibilitet et hensyn som begrunner den ulovfestede vilkårslæren. Forståelsen er følgelig begrunnet i det faktum at forvaltningen forvalter en rekke interesser og områder, slik at i tråd med deres utøvende myndighet er de nødt til å gi fleksibilitet i denne sammenheng.

Til slutt kan det argumenteres for at avdempingshensynet til mulige skadevirkninger også begrunner den ulovfestede vilkårslæren. Et eksempel som illustrerer sistnevnte hensyn er dersom en virksomhet gis en særskilt tillatelse til forurensende tiltak begrunnet i næringshensyn, jf. forurensningsloven § 11, så må forvaltningen ha anledning til å sette vilkår for graden og nivå av forurensning, eller en tidsbegrensning for tillatelsen.

3.2 Mothensyn

Det er også flere ulike hensyn som trekker i retning av at den ulovfestede vilkårslæren ikke skal forstås til å gjelde særlig vidtgående. For det første kan forutsigbarhetshensynet sies å tale imot den ulovfestede vilkårslæren. Når forvaltningen har en fleksibel adgang til å sette vilkår, vil de vilkår som forvaltningen setter være relativt uforutsigbare for borgerne. I denne sammenheng kan man si at forutsigbarhetshensynet står som en motvekt til fleksibilitetshensynet.

Videre kan det hevdes at hensynet til maktmisbruk og vilkårlighet taler imot den ulovfestede vilkårslæren. De nevnte hensyn kan på en måte ses på som en videreføring av forutsigbarhetshensynet, ettersom borgerne lett kan oppfatte de vilkår som blir satt til vedtaket som uforutsigbare, vilkårlige og at forvaltningen utviser en klar og utpreget maktmisbruk.

Avslutningsvis kan det trekkes frem at vedtaket kan bli såpass byrdefullt som følge av de vilkår som blir fastsatt, at den privates interesser svekkes betydelig. I slike tilfeller kan den privates ønske om å få søknaden innvilget bortfalle. Dersom dette er tilfellet, vil vilkårslæren bli overfladisk og miste sin nytte. Dette er bakgrunnen for at det er visse skranker for hvilke vilkår forvaltningen kan sette, se nedenfor pkt. 5.3.2 og 5.3.3.

4. Loven regulerer vilkår

Lovgiver har i enkelte lover og bestemmelser gitt forvaltningen grunnlag og kompetanse til å stille vilkår for begunstigende vedtak. Dette må avgjøres ut ifra en tolkning i tråd med alminnelig rettskildelære, for å fastlegge selve adgangen til å stille vilkår. Fra dette utgangspunktet må det videre ses hen til hvorvidt oppregningen av vilkår i loven er uttømmende eller ikke. Som en alminnelig hovedregel skal loven normalt tolkes som uttømmende, men dersom ordlyden er vag kan den ikke nødvendigvis regnes som slik. Eksempler på vage ord og uttrykk som kan tilsi at oppregningen ikke er uttømmende er blant annet «ytterligere vilkår», «lignende», «herunder», «blant annet» osv.

Dersom loven ikke er uttømmende regulert, har forvaltningen adgang til å sette andre vilkår som har en saklig sammenheng og ikke er uforholdsmessig tyngende. Det er nettopp her den ulovfestede vilkårslæren kommer inn. Selv om loven gir uttrykk for hvilke vilkår forvaltningen kan stille til det begunstigende vedtaket, er det følgelig klart at forvaltningen med grunnlag i den ulovfestede vilkårslæren kan stille andre vilkår enn de som er kommet til uttrykk i loven, jf. sedvane. En forutsetning for dette er i midlertidig at loven ikke er ment å være uttømmende, idet dette vil bety at forvaltningen handler utenfor sin kompetanse/myndighet.

Alkoholloven lov av 02. juni 1989 § 4-3, lov om konsesjon ved erverv av fast eiendom mv. lov av 29. november 2003 § 11, og sosialtjenesteloven lov av 18. desember 2009 § 20 (2), og vassdragsloven lov av 15. mars 1940 § 20 kan tjene som eksempler på bestemmelser som gir forvaltningen adgang til å sette vilkår etter den ulovfestede vilkårslæren, i tillegg til de vilkårene som er oppregnet i bestemmelsen. For eksempel etter vassdragsloven § 20 kan det ved tildeling av konsesjon settes «ytterligere vilkår».

5. Rettsgrunnlaget er taust om kompetansen til å sette vilkår

5.1 Generelt

Hovedregelen er at hvis hjemmelen som forvaltningen bygger sitt vedtak på er taust om hvorvidt den kan sette vilkår til avgjørelsen, har den ikke rettslig myndighet til dette. Annerledes stiller dette seg når det beror på forvaltningens diskresjonære skjønn om det skal tildeles et gode. Det er sistnevnte tilfelle som er selve kjernen i den ulovfestede vilkårslæren. Det er sikker rett at forvaltningen har en viss frihet til å fastsette vilkår til begunstigende vedtak, spørsmålet i teorien har gått mer eller mindre ut på hvor vidtgående denne kompetansen strekker seg.

5.2 Hjemmelsspørsmålet

Noe som går igjen gjennom hele forvaltningsretten er at forvaltningen trenger et kompetansegrunnlag for å treffe vedtak. Det følger av konstitusjonen, nærmere bestemt Grunnloven at forvaltningen må bygge sin virksomhet enten på nevnte lov, alminnelig lovgivning eller stortingsvedtak, jf. forutsetningsvis Grl. § 113. Som et alternativt kompetansegrunnlag er det sikker rett at forvaltningen kan sette tilleggsvilkår etter avtale med den private part. Begrunnelsen bak at forvaltningen kan bygge vilkårslæren på avtalemessig grunnlag er igjen hensynet om «fra det mer til det mindre». Likevel er det viktig å konkretisere at ikke alle avtalerettslige regler gjelder fullt ut her. Den private part blir i møte med forvaltningen blant annet utsatt for et underordningsforhold, hvilket tilsier at man for eksempel bør være varsom med å komme frem til at forvaltningen kan stille tilleggsvilkår etter avtalemessig grunnlag hvor aksepten til den private har kommet gjennom hans passivitet.

I de fleste saker som er prøvd for domstolene har forvaltningens adgang til å sette vilkår til begunstigende vedtak blitt akseptert. En dom som i midlertidig strider mot dette synspunkt, er avgjørelsen inntatt i Rt. 1979 s. 994 (Drosjesentral). Saken gjaldt en drosjeeier som hadde søkt om å bli fritatt for plikten til å være tilsluttet en drosjesentral, og fikk søknaden innvilget på det vilkår at han frasa seg drosjeløyvet etter fylte 70 år. På dette tidspunktet ville det bety at drosjeeieren måtte gi ifra seg løyve sitt om bare to år. Vilkåret ble kjent ugyldig begrunnet i at det ikke kunne være adgang til «å oppstille en betingelse av slik art og så dyptgripende innhold» uten hjemmel i lov, jf. s. 1000.

På bakgrunn av det ovennevnte er det likevel svært få avgjørelser hvor retten har kommet til at vilkår som forvaltningen har satt kjennes ugyldig. Det kan derfor legges til grunn at vilkårslæren bygger på et sedvanerettslig grunnlag. Det vil med andre ord si at i de tilfeller hvor forvaltningen har en viss frihet til å bestemme om avgjørelse skal treffes eller hva den skal gå ut på (diskresjonært skjønn), har den også en viss kompetanse og frihet til å pålegge den private part visse vilkår for avgjørelsen. Det er dermed ikke nødvendig at en bestemmelse uttrykkelig gir forvaltningen adgang til å stille vilkår.

Oppsummert kan forvaltningen sette vilkår både i de tilfeller den er lovbundet og i de tilfeller der dem har et diskresjonært skjønn. I forarbeidene til «Ny forvaltningslov» er den nevnte rettstilstanden foreslått lovfestet, jf. NOU 2019:5. Dette er følgelig begrunnet i klarhetshensyn og forutsigbarhetsprinsippet, ettersom den ulovfestede vilkårslæren kan være noe uforutsigbar for borgerne.

5.3 Grensene etter den ulovfestede vilkårslæren

5.3.1 Generelt

Friheten for forvaltningen til å sette vilkår til begunstigende vedtak er ikke ubegrenset. Det vil med andre ord si at det er visse skranker for den frihet forvaltningen er gitt til å sette vilkår. Hensynet bak dette er blant annet å hindre maktmisbruk og vilkårlighet som artikkelen var inne på innledningsvis som et direkte mothensyn mot vilkårslæren. Det er hovedsakelig to rettslige skranker for friheten til forvaltningen til å sette vilkår; (i) vilkåret må ha saklig sammenheng med begunstigelsen, og (ii) vilkåret må ikke være uforholdsmessig tyngende i forhold til det som søkes oppnådd. Det er med andre ord et indirekte krav om proporsjonalitet.

Det sistnevnte kommer frem av forslaget til ny forvaltningslov § 41 hvor det står uttrykkelig at adgangen til å sette vilkår i vedtak om tildeling av tillatelser eller andre goder som parten ikke har krav på, kan forvaltningsorganet sette vilkår. Vilkårene må ha saklig sammenheng med tildelingen og kan ikke være uforholdsmessig tyngende, jf. NOU 2019:5. Det er følgelig viktig å fastslå at uansett om den private part frivillig har tatt på seg plikter, må de vilkår som stilles likevel ha saklig sammenheng og ikke være uforholdsmessig tyngende. Kravene gjelder uansett rettsgrunnlag.

Tips:

(i) Et generelt tips til eksamen er at dersom man har glemt de to ulovfestede begrensningene forvaltningen har i dens frihet til å fastsette vilkår til begunstigende vedtak, kan man se til sosialtjenesteloven § 20 (2). Bestemmelsen angir at vilkår ved tildeling av økonomisk støtte må ha «nær sammenheng med vedtaket» (saklig sammenheng), og ikke være «uforholdsmessig byrdefulle» eller begrense handlefrihet på «urimelig måte» (uforholdsmessig tyngende).

(ii) Et annet tips er at man kan se hen til dommen inntatt i Rt. 2010 s. 612 (Sårstell). Saken gjaldt spørsmålet om et kommunalt sykehjem kunne skifte sengetøy, utføre kroppsvask og skifte bandasjer på en pasient mot hans vilje, jf. Pasientrettighetsloven § 4-1.

Dommens avsnitt (31) anbefales å lese da førstvoterende Bårdsen gjennomgår betingelsene for at forvaltningen kan sette vilkår. Han uttaler at det foreligger et rettsgrunnlag som kan gi hjemmel for å sette vilkår (den ulovfestede vilkårslæren), videre uttales det at det grunnleggende er at det må foreligge et begunstigende vedtak, og at vilkåret som forvaltningen fastsetter i sammenheng med det begunstigende vedtaket må ha saklig sammenheng og ikke være uforholdsmessig tyngende. I så måte presiserer dommen den vurdering som må gjøres etter den ulovfestede vilkårslæren på en svært pedagogisk måte, og i den sammenheng er et generelt tips å se nærmere på den.

5.3.2 Saklig sammenheng

For det første gjelder det et saklighetskrav som begrenser friheten til forvaltningen til å sette vilkår til begunstigende vedtak. Hva som ligger i saklighetskravet, varierer fra sak til sak og må avgjøres ut ifra en konkret helhetsvurdering av de ulike forhold saken representerer. På et generelt grunnlag innebærer dette at vilkåret må ha en viss sammenheng med vedtaket, og at det ikke kan settes vilkår som er utenforliggende fra sakens kjerne.

Et illustrerende eksempel på et vilkår som har saklig sammenheng er dersom forvaltningen gir grunneier dispensasjon fra en reguleringsplan, jf. pbl. § 19-2, jf. § 12-1. I dette tilfelle kan forvaltningen fastsette et tilleggsvilkår om at bygging må skje i løpet av året. Vilkåret om at utbyggingen må skje i løpet av året knytter seg direkte til det begunstigede vedtaket som er dispensasjonen fra reguleringsplanen. Vilkåret og vedtaket har så nær sammenheng at det ligger «innenfor» det grunneieren er gitt dispensasjon til.

Et annet eksempel er dersom en virksomhet får særskilt tillatelse til forurensende tiltak etter forurl § 11. Her kan forvaltningen sette et vilkår om tilskudd eller beskyttelses- og rensetiltak fordi det direkte knytter seg til tillatelsen om forurensende tiltak. Dette kommer eksplisitt frem gjennom forurl. § 16, og illustrerer vilkår som har saklig sammenheng.

5.3.3 Uforholdsmessig tyngende

Vilkåret om saklig sammenheng er et nødvendig, men ikke tilstrekkelig vilkår for å konstatere at forvaltningen har holdt seg innenfor sin myndighet til å fastsette vilkår til begunstigende vedtak. Det er følgelig et krav om at vilkår(ene) ikke kan være uforholdsmessig tyngende for den private part. Som tidligere nevnt forstås det som et krav om proporsjonalitet. Vilkåret må med andre ord være proporsjonalt ut ifra avgjørelsen til forvaltningen, det vil si at det ikke kan gå utover det som er nødvendig.

Et eksempel på når et vilkår vil ha saklig sammenheng, men vil være uforholdsmessig tyngende er dersom forvaltningen gir en grunneier dispensasjon fra pbl., men krever at det må bygges på dagen. Eller dersom en virksomhet som får særskilt tillatelse for forurensende tiltak, må betale uforholdsmessig mye. Med andre ord stilles det krav til innholdet i det saklige vilkåret.

Av rettspraksis kan Rt. 2003 s. 764 (Sykkelvei) tjene som eksempel. Saken gjaldt spørsmålet om det som vilkår for dispensasjon fra reguleringsplan, kunne pålegges utbyggeren av en forretningseiendom å bekoste gang- og sykkelvei som er del av et overordnet sykkelveinett i tilknytning til en riksvei. Retten la til grunn at utbygger burde regnet med å dekke kostnadene, og uklarhet på dette punkt måtte slå tilbake på ham (saklig sammenheng). Vilkåret var heller ikke uforholdsmessig tyngende, ettersom forholdet mellom utbyggingen i seg selv på ca. 100 millioner kroner og gang- og sykkelveien på 3-4 millioner kroner ikke talte for at det var et «utilbørlig tyngende vilkår». Dommen kan følgelig tas til inntekt for at en kostnad på 3-4% ikke er nok for å konstatere at vilkåret er uforholdsmessig tyngende, selv ikke når det er tale om relativt høye beløp.

5.3.4 Oppsummering – de ulike stegene i en praktikum

Sett i lys av det ovennevnte kan man oppsummeringsvis si at det foreligger fire steg en må foreta seg i en praktikumsoppgave, dersom man står overfor en problemstilling knyttet til den ulovfestede vilkårslæren.

Steg 1. Det første som må klarlegges er hvorvidt det i det hele tatt foreligger et begunstigende vedtak. Dette er selve inngangsvilkåret for den ulovfestede vilkårslæren.

Steg 2. Det andre steget innebærer å identifisere rettsgrunnlaget. Under dette punkt bør en stille seg spørsmålet om lovhjemmelen uttrykkelig gir adgang til forvaltningen å sette vilkår som medfører plikter? Eller om den rettslige adgangen til å fastsette vilkår ikke fremkommer uttrykkelig?

Dersom man kommer frem til alt. 1 har lovgiver uttrykkelig gitt adgang til forvaltningen å sette vilkår, og da er det intet i veien for at forvaltningen har en slik myndighet. Dersom man kommer frem til alt. 2 må det ses hen til om forvaltningen likevel har en slik kompetanse gjennom deres diskresjonære skjønn. Dette avgjøres gjennom tolkning av vedkommende lovbestemmelse.

En viktig bemerkning er at det er noe irrelevant om man starter med å se om det foreligger et begunstigende vedtak eller om man identifiserer rettsgrunnlaget. Det er med andre ord en smakssak og rekkefølgen er noe de lærde strides om.

Steg 3. Etter en fastslåing av forvaltningens kompetansegrunnlag, blir det neste spørsmålet om vilkåret som er satt har saklig sammenheng med avgjørelsen forvaltningen har fattet?

Steg 4. Tross at vilkåret har saklig sammenheng med forvaltningens avgjørelse, er det nødvendig å stille seg spørsmålet om vilkåret medfører at det blir uforholdsmessig tyngende for den private part?

I en praktikumsoppgave vil steg 3. og steg 4. være av størst relevans og vil kunne virke avgjørende for om vilkåret forvaltningen har fastsatt står seg.

Dersom de ulike stegene er gjennomgått, og man kommer frem til at det foreligger et (i) begunstigende vedtak som har (ii) tilstrekkelig hjemmelsgrunnlag, og vilkåret som er satt har (iii) saklig sammenheng og ikke fremstår som (iv) uforholdsmessig tyngende blir konklusjonen at vilkåret er gyldig. Forvaltningen har da holdt seg innenfor sin kompetanse etter den ulovfestede vilkårslæren. 

6. Kompetansen til å endre vilkår

Tidligere har vi sett på tilfeller hvor vilkåret har blitt fastsatt samtidig med vedtaket. I det følgende vil det kort foretas noen bemerkninger rundt forvaltningens adgang til å endre vilkår som allerede er fastsatt. Det er i all hovedsak forvaltningslovens § 35 om adgangen til omgjøring som er relevant. I den sammenheng er det særlig to spørsmål som er av relevans. Det første spørsmålet er om forvaltningen kan mildne vilkår som allerede er satt? Det andre spørsmålet er om forvaltningen har rettslig myndighet til å skjerpe vilkår og fastsette nye vilkår?

Som hovedregel kan forvaltningen endre et vilkår som «ikke er til skade» for den private part, jf. fvl. § 35 bokstav a. Endringen kan likevel ikke skje dersom vilkåret «direkte tilgodeser» en annen. På generelt grunnlag kan det dermed legges til grunn at forvaltningen har en vid adgang til å mildne vilkår, idet dette som ofte anses å komme den private part til gode.

Vedrørende siste spørsmål stiller det seg riktignok svært annerledes. Innebærer en omgjøring skjerpede eller nye vilkår, må omgjøring bygge på de uskrevne reglene som fvl. § 35 siste ledd viser til: det vil si at grunnene for omgjøring må veie vesentlig tyngre enn mothensynene. Dette beror på en konkret helhetsvurdering.

Et lite praktisk tilfelle, men som er av teoretisk interesse, er dersom den private part selv ønsker skjerpende vilkår. Den private part har utvilsomt rett til å omgjøre vilkår til ugunst for sin egen del.

7. Avsluttende bemerkninger

Den ulovfestede vilkårslæren gjelder bare for begunstigende vedtak, og de vilkår som forvaltningen setter må ha saklig sammenheng og kan ikke være uforholdsmessig tyngende for den private part. Læren kan anvendes alene i de tilfeller hvor loven er taus om hvorvidt forvaltningen har en slik kompetanse til å fastsette vilkår, og den kan anvendes i tillegg til lovbestemmelser som ikke er ment å være uttømmende om hvilke vilkår som forvaltningen kan fastsette. Forvaltningens kompetanse til å fastsette vilkår er rimelig vidtgående, ettersom dette hører under forvaltningens diskresjonære skjønn. 

---

Litteraturliste:

Eckhoff, T. & Smith, E. (2022). Forvaltningsrett: (12.utg.). Universitetsforlaget.

Jusinfo (2024). Rett til å sette vilkår ved vedtak - Vilkårslæren. Jusinfo. https://jusinfo.no/forvaltningsrett/rett-til-a-sette-vilkar-ved-vedtak/vilkarslaeren/