EU-, EØS-, og EFTA-institusjonenes strukturelle oppbygging

1. Innledende bemerkninger

1.1 Avgrensning og formål

Europa er hjemstedet for flere viktige økonomiske og politiske samarbeidsorganisasjoner, herunder Den Europeiske unionen (EU), Det europeiske økonomiske samarbeidsområdet (EØS) og Den europeiske frihandelsorganisasjoner (EFTA). Hver av disse organisasjonene har sin helt egen strukturelle oppbygging, og sett i sammenheng gir de et interessant bilde av samarbeidet på tvers av europeiske stater. 

Det skal i denne artikkelen gjøres rede for institusjonene i EU, EØS og EFTAs strukturelle oppbygging. Formålet med artikkelen er å gi en oversiktlig forståelse av institusjonenes strukturelle oppbygging med fokus på sammenligning. Dette vil gjøres ved en teoretisk, men og til dels illustrerende tilnærming, for å forstå systematikken og helheten til det komplekse systemet. For enkelthetens skyld vil Norge blir brukt som utgangspunkt i artikkelen. Dersom det er tale om andre land, vil disse bli nevnt konkret.  

I den videre fremstilling vil det først redegjøres for institusjonenes oppbygging for EU, EØS og EFTA (pkt. 2). Deretter vil det ses på forholdet mellom institusjonene, med særlig vekt på kompetanse (pkt. 3), før det til slutt vil gis noen avsluttende bemerkninger (pkt. 4).

1.2 Kort introduksjon av institusjonene EU, EØS og EFTA

Den europeiske union (EU) er en regional samarbeidsorganisasjon som består av 27 medlemsland. Formålet med EU er å fremme et fredelig samarbeid på tvers av statene. Det sentrale traktatgrunnlaget for EU-retten er Traktaten om Den europeiske union (TEU) og Traktaten om Den europeiske unions funksjonsmåte (TEUV). 

The European Free Trade Association (EFTA) er en mellomstatlig organisasjon etablert gjennom Stockholm-konvensjonen. Denne ble signert i 1960 av syv land; Østerrike, Danmark, Norge, Portugal, Sverige, Sveits og Storbritannia. Daværende EF (EU) jobbet aktivt med å etablere et fullstendig indre marked uten handelshindringer. EFTA ble derfor opprettet med et mål om å styrke frihandelen mellom landene som sto utenfor EF. I dag samarbeider fire land i EFTA: Norge, Sveits, Island og Liechtenstein. 

Det europeiske økonomiske samarbeidsområdet (EØS) er en folkerettslig frihandelsavtale mellom EU på den ene siden og EFTA-statene på den andre. Her er det viktig å presisere at Sveits ikke ønsket å ta del i avtalen, og derfor kan de mange henvisninger til «EFTA-statene» i avtalen være misvisende. EFTA-statene i EØS-rettslig sammenheng består derfor i dag av Norge, Island og Liechtenstein, jf. EØS-avtalen art. 2 bokstav b). I den videre fremstillingen vil derfor enhver henvisning til EFTA kun angå disse statene. 

2. Institusjonell oppbygging 

2.1 EØS-avtalen og topilarsystemet 

EØS-avtalen fremmer EFTA-statenes tilgang til EUs indre marked, som er avtalens primære formål jf. EØS-avtalen artikkel 1(2). Det indre marked består av de fire friheter; fri bevegelse av personer, tjenester, kapital og varer. Formålet med denne avtalen var å skape et indre marked i tråd med homogenitetsprinsippet. Homogenitetsprinsippet innebærer å opprette et dynamisk og ensartet EØS jf. EØS-avtalen art. 1. Ensartet tolking og anvendelse av felles regler er nemlig grunnforutsetningen for det indre markedet. EØS-avtalens bestemmelser skal dermed ha samme innhold som de parallelle bestemmelsene i EU-traktatene jf. EØS-avtalen art. 6.

Ettersom EØS-avtalen var en assosieringsavtale ble det viktig å opprette et system som ivaretok både EFTA- og EUs interesser, samt en plattform hvor partene kunne diskutere avtalen.  EFTA-statene skulle ikke legge seg under EUs jurisdiksjon, da dette ville stride mot suverenitetsprinsippet ved å utsette dem for prinsippene om direkte virkning og EU-rettens forrang. Valget av EØS-avtalen som samarbeidsform er dermed begrunnet i at avtalen ikke skal innebærer overføring av statlig suverenitet til EU-institusjonene. For å kunne realisere denne målsettingen der begge parters interesser ble ivaretatt, etablerte EØS-avtalen et institusjonelt rammeverk – et topilarsystem.

Topilarsystemet er bygget opp med en samlet EU-pilar og en samlet EFTA-pilar, der EØS-avtalen binder det sammen (se figur I). Formålet er å muliggjøre et fleksibelt og tilpasset samarbeid mellom medlemslandene. Den delte strukturen tillater medlemslandene å samarbeide tett på noen områder, samtidig som de beholder nasjonal kontroll og uavhengighet på andre områder. 

Figur I. Illustrasjon av topilarsystemets struktur med EØS-avtalen som binder det hele sammen.

For å forstå topilarsystemet er det viktig å få en oversikt over de ulike institusjonene som er topilarsystemets rammeverk. Det vil følgende gis en kort oversikt over den institusjonelle oppbyggingen i EU-, EØS-, og EFTA-pilaren. 

2.2 EU-pilaren 

EU er bygget opp av syv forskjellige institusjoner. Hvorav fem er av viktighet; (i) Det Europeiske Råd, (ii) Europaparlamentet, (iii) Rådet (Ministerrådet), (iv) Europakommisjonen og (v) EU-domstolen, jf. Maastricht-traktaten (TEU) art. 13. 

2.2.1 Det Europeiske råd

Det Europeiske råd er en politisk institusjon som består av politiske representanter fra EUs medlemsstater. Det politiske råd anses som EUs toppmøte som i hovedsak tar for seg generelle politiske retningslinjer og vidtrekkende spørsmål om EUs utvikling. De rettslige rammene for Det Europeiske råds virksomhet frmgår av TEU art. 15 og TEUV art. 235-236. Ellers utøver det ingen lovgivende funksjon, og har generell liten innflytelse og makt.

2.2.2 Europaparlamentet 

Europaparlamentet er det eneste overnasjonale folkevalgte parlamentet i verden, og er sammen med Rådet det øverste organet for lovgivning og budsjett, jf. TEU artikkel 14. Parlamentet er også tillagt kontrollfunksjon over EUs utøvende myndighet, Europakommisjonen. 

2.2.3 Rådet

Rådet eller ministerrådet består av ett regjeringsmedlem fra hvert medlemsland, totalt 27 representanter. Rådet har i oppgave å vedta lover og budsjett sammen med Europaparlamentet jf. TEU art. 16.

2.2.4 Europakommisjonen 

EUs saksforberedende og utøvende organ er Europakommisjonen. Kommisjonen har en sentral rolle i lovgivningsprosessen, og kan ses på som en overnasjonal regjering. Kommisjonen har i oppgave å forberede saker og stille forslag til EUs lovgivende organer, Rådet og Parlamentet. Sammen med EU-domstolen har Kommisjonen også ansvar for å overvåke at medlemslandene etterlever de vedtak som er fattet, jf. TEU artikkel. 17. Kommisjonen består i dag av 27 kommissærer, en for hver medlemsstat jf. TEU art. 17 (4). Utnevnelsen av kommisjonen fremgår av TEU art. 17 (7). 

2.2.5 EU-domstolen

EU-domstolen utgjør EU-systemets dømmende makt, og domstolens viktigste oppgave fremgår av TEU art. 19 (1): «shall ensure that in the interpretation and application of the Treaties the law is observed». EU-domstolen skal se hen til at EU-institusjonene og medlemsstatene følger EU-retten, men er ingen straffedomstol. Avgjørelser fattes ved flertallsvedtak og er umiddelbart bindende for medlemsstatene. Dette gjelder imidlertid ikke for Underrettens avgjørelser. EU-domstolens avgjørelser handler derfor om hvorvidt nasjonal rett er i overensstemmelse med EU-retten. Med andre ord er EU-domstolen med på å utvikle og avklare EU-rettens innhold. Dette ved å sørge for at loven blir overholdt ved tolkning og anvendelse av traktatene.

2.3 EFTA-pilaren 

EFTA-pilarens viktigste institusjoner består i korte trekk av (i) EFTAs faste komite, (ii) overvåkningsorganet ESA og (iii) EFTA-domstolen. 

2.3.1 EFTAs faste komite

Den faste komiteen er EFTAs organ for behandling og samordning av politisk viktige EØS-saker, og er opprettet ved en egen avtale i FKA. Komiteen består av én representant fra hver av EFTA-statene herunder Norge, Island og Liechtenstein. Den viktigste oppgaven er knyttet til EFTAs opptreden i EØS-komiteen, hvor EFTA-statene skal opptre samstemt ovenfor EØS-komiteen jf. EØS-avtalen art. 93 (2).

2.3.2 ESA

Overvåkningsorganet ESA er et uavhengig kontrollorgan som har ansvar for å sikre at EFTA-statene implementerer kravene i EØS-avtalen, jf. EØS-avtalen art. 108 og 109. ESA er sammen med EFTA-domstolen opprettet gjennom ODA-avtalen jf. artikkel 7. Avtalen er opprettet mellom EFTA-statene imellom i henhold til EØS-avtalen artikkel 108. I praksis utnevnes det ett medlem fra hver av de tre EFTA-statene, hvor minst to av tre medlemmer skal være statsborgere fra EFTA-statene jf. ODA art. 7 (Fredriksen & Mathisen, 2022, s. 200). 

2.3.3 EFTA-domstolen

EFTA-domstolen er det dømmende organet overfor EFTA-statene. EFTA-domstolen har samme funksjon overfor EFTA-statene som EU-domstolen har overfor EU-landene. I rettsavgjørelsene legger EFTA-domstolen stor vekt på rettspraksis fra EU-domstolen. Tilsvarende som ESA, er EFTA-domstolen oppretet i henhold til ODA art. 27 og forutsatt i EØS-avtalen art. 108 (2).

2.4 EØS-pilaren 

EØS-pilaren består i hovedsak av to institusjoner; EØS-rådet og EØS-komiteen. 

2.4.1 EØS-rådet

EØS-rådet er det øverste politiske organet i EØS-samarbeidet. Rådet møtes to ganger i året. Rådet er opprettet for å sikre politisk fremdrift ved gjennomføringen av EØS-avtalen, jf. EØS-avtalen artikkel 89 nr. (1). Rådet er sammensatt av representanter fra både EFTA og fra EU, som skal vedta politiske avgjørelser i lys av EØS-avtalen. Alle beslutninger i rådet skal treffes ved enighet mellom EU på den ene siden og EFTA på den andre siden, jf. EØS-avtalen art. 90 (2)

2.4.2 EØS-komiteen

EØS-komiteen er den sentrale instansen blant EØS-organene som opprettholder EØS-avtalen. Hovedoppgaven er å fatte beslutninger om integrering av nye EU-rettsakter i EØS-avtalen, som beskrevet i EØS-avtalen artikkel 102. Komiteen er også ansvarlig for å sikre effektiv gjennomføring av avtalen og dens funksjonalitet, i tråd med bestemmelsene i EØS-avtalen artikkel 92 (1)." Komiteen består av EU-representanter på den ene siden og EFTA-statenes faste komite på den andre siden, hvor komiteen må opptre samstemt overfor EU i alle formelle beslutninger, jf. EØS-avtalen art. 93 (2). EØS-komiteen fungerer også som en tvisteløser ved motstridende rettspraksis, uenigheter ved tolking av EØS-avtalen, og ved tvister om beskyttelsesvedtak, jf. EØS-avtalen art. 105, 111 og 113.  

3. Forholdet mellom institusjonene 

3.1 Bakgrunn 

EØS-avtalen er den største og mest omfattende folkerettslige forpliktelsen som Norge er bundet av. Store deler av det norske rettsystemet er inkorporert av EØS-rett, derimot er mye av tolkningen og anvendelsen av EØS-retten overlatt til nasjonale domstoler. Dersom eksempelvis Oslo tingrett får inn et EØS-rettslig spørsmål, må domstolen behandle og tolke EØS-retten på egen hånd for å komme frem til riktig anvendelse. I behandlingen av de EØS-rettslige spørsmålene, som domstolene står fritt til å gjøre, må tingretten fra eksemplet forholde seg til EFTA-domstolen og dens tolkning av EØS-retten. EFTA-domstolen må igjen forholde seg til EU-domstolen. 

Dette er et komplekst system som krever samarbeid mellom institusjonene for å sikre formålet bak EØS-avtalen – nemlig å integrere EFTA-statene i EUs indre marked. Det er derfor interessant å se hvordan institusjonene jobber på tvers av hverandre, og hvilke likheter og ulikheter det er mellom dem. Det vil videre ses på forholdet mellom EU-domstolen og EFTA-domstolen (pkt. 3.2), og deretter mellom Kommisjonen og ESA (pkt. 3.3). 

3.2 EU-domstolen og EFTA-domstolen 

3.1.1 Generelt

I forhandlingene mellom EU og EFTA var den opprinnelige planen å opprette en felles EØS-domstol for EFTA-pilaren og EU-pilaren. EU gikk ikke med på dette, da dette ville stride mot prinsippet om EU-domstolen som øverste vokter for «lov og ret», jf. TEU artikkel 19(1). For EFTA ble det uaktuelt å underkaste seg en EU-domstol på grunnlag av suverenitetshensynet, da dette vil åpne opp for EU til å kunne treffe bindende avgjørelser overfor EFTA-statene. Løsningen ble opprettelse av en egen domstol – EFTA-domstolen. 

3.1.2 Oppbygging av domstolene

3.1.2.1. Oppbygningen av EU-domstolen

EU-domstolen består av dommere fra hvert medlemsland som velges av medlemslandenes regjering, for tiden 27 dommere jf. TEU artikkel 19 (2). Dommerne utnevnes for seks år om gangen, med mulighet for å bli gjenoppnevnt. For å bli utnevnt til dommer er det visse kvalifikasjoner som må være oppfylt. Kandidatene må oppfylle kravene for å bli utnevnt til høyesterettsdommer i hjemlandet, eller være «jurister, hvis faglige kvalifikationer er almindeligt anerkendt», jf. TEUV artikkel 253 (1). 

Domstolen er bygget opp av to instanser; EU-domstolen («the Court of Justice») og Underretten («the General Court»). Underrettens avgjørelser kan påankes til EU-domstolen, jf. TEUV art. 256 (1). Alle viktige avgjørelser treffes av et storkammer med 15 dommere hvor medlemsstatene ikke kan kreve at ens «egen» dommer skal delta i behandlingen av en konkret sak (Fredriksen & Mathisen, 2022, s. 203). EU-domstolen bistås også med flere generaladvokater jf. TEU art. 19 og TEUV art. 252. Generaladvokatene utnevnes for 6 år av gangen med samme kriterier som for EU-domstolens dommere. Generaladvokatene har i hovedsak oppgave å bistå dommere ved å avgi et begrunnet forslag til hvordan en sak bør løses – en såkalt «innstilling». (Fredriksen & Mathisen, 2022, s. 188)

3.1.2.2. Oppbygningen av EFTA-domstolen

EFTA-domstolen består kun av tre dommere som utnevnes i fellesskap av de tre EFTA-statene, jf. ODA artikkel 28. Kravet til dommernes kompetanse korresponderes med EU-rettens krav jf. ODA artikkel 30. Tilsvarende EU, utnevnes dommerne for en periode på seks år, med mulighet for gjenoppnevning. Det er ikke de helt store forskjellene mellom domstolenes oppbygging, men det er klart at EU-domstolen med sine 27 dommere er et større organ enn EFTA-domstolen med sine tre dommere. EU-domstolen er også bygget opp av to instanser, noe EFTA-domstolen ikke er. 

En annen viktig forskjell er at EFTA-domstolen ikke bistås med generaladvokater. Det gjør det viktigere for avtalepartenes adgang til å komme med innlegg i alle saker som behandles av EFTA-domstolen. Artikkel 20 i domstolens vedtekter gir denne rettigheten ikke bare til EFTA-statene og ESA, men også til EU Kommisjonen og EUs medlemsstater (Fredriksen & Mathisen, 2022, s. 206). Ellers gjenspeiler EFTA-domstolen seg i EU-domstolen så langt det rekker. 

3.1.3 EU-domstolen kompetanse 

EU-domstolen står i sentrum for tolking av EU-retten, og jurisdiksjon til EU-domstolen omfatter blant annet behandling av traktatbrudds-, ugyldighetssøksmål og å komme med prejudisielle avgjørelser jf. TEUV art. 258, 263 og 267. Artikkelen vil ta for seg prejudisielle avgjørelser, traktatbruddsøksmål og ugyldighetssøksmål.

3.2.3.1 Prejudisielle avgjørelser

EU-domstolens kompetanse for å avgi «preliminary ruling» (prejudisielle avgjørelser) følger av TEUV art. 267 (1). Prejudisielle avgjørelser fra EU-domstolen gir nasjonale domstoler uttalelser om hvordan aktuell rett skal tolkes. EUs medlemsstatenes domstoler har derfor en plikt til å anmode prejudisielle avgjørelser fra EU-domstolen ved tvilsspørsmål innen EU-retten, og svaret de får er bindende jf. TEUV art. 267 (3). 

Det primære formålet med prejudisielle avgjørelser er å «sikre en ensartet fortolkning av EU-retten [...]» jf. uttalelse 2/13 [P] EMK, avsnitt 176. EU-domstolen skal også gjennom sine prejudisielle avgjørelser bidra til å sikre homogenitet, sammen med EFTA-domstolen, samt gi bistand til nasjonale dommere som konfronteres med EU-rettslige spørsmål.

Acte clair-doktrinens 

Acte clair-doktrinen gjør unntak fra TEUV art. 267 (3) om foreleggelsesplikten til nasjonale domstoler i EU. Den nasjonale domstolen kan påberope seg unntaket dersom det ikke foreligger noen rimelig tvil om tolkningsspørsmålet. I utgangspunktet er det opp til den nasjonale domstolen å vurdere om EU-retten er så klar at det ikke foreligger noen rimelig tvil.

EU-domstolen har uttalt i sak 283/81 CILFIT avsnitt 16 at det er spesielt to vilkår som må foreligge for å avstå fra foreleggelsesplikten til EU-domstolen: Tolkningsspørsmålet skal være så «obvious» at den ikke gir rom for tvil om hvordan spørsmålet skal løses. Før EU-domstolen konkluderer med at det er tilfellet, må den nasjonale domstolen være «convinced» om at saken er like åpenbar for EUs medlemsland og EU-domstolen. 

EU-domstolen har også gjort det klart at dersom den nasjonale domstolen kommer til en annen tolkning enn EU-domstolen, er ikke dette i seg selv av avgjørende betydning jf. sak C-160/14 [A5] Ferreira da Silva E Brito avsnitt 40. Det avgjørende er om det foreligger en reel risiko jf. Sak C-561/19 [SK] Consorzio Italian Management avsnitt 49.

3.2.3.2 Traktatbruddssøksmål for EU-domstolen 

Traktatbruddsøksmål er en av EU-domstolens viktigste oppgaver. Her er det Kommisjonen som kan anlegge traktatbruddsøksmål mot en stat for EU-domstolen jf. TEUV art. 258. Også medlemsstatene kan anlegge søksmål mot hverandre jf. TEUV art. 259. Prosessen for hvordan Kommisjonen går frem i å anlegge et traktatbruddssøksmål vil behandles i pkt. 3.3.4.2.

Dersom en EU-stat ikke oppfyller sine forpliktelser, kan Kommisjonen opprette sak mot vedkommende stat. Det er viktig å merke seg at en fellende dom ikke pålegger konkrete handleplikter for staten. Derimot er staten pliktet i henhold til TEUV art. 260 (1) å oppfylle de tiltakene som er «nødvendige for å etterkomme domstolens dom».

3.2.3.3 Ugyldighetssøksmål 

Gyldigheten av de fleste rettsakter kan prøves i form av et ugyldighetssøksmål for EU-domstolen jf. TEUV artikkel 263. EU-domstolen kan kontrollere gyldigheten av rettslig bindende EU-rettsakter på flere vis, men det er særlig to måter som skiller seg ut: For det første kan alle rettslige bindende EU-rettsakter være til gjenstand for en direkte form for prøving av EU-domstolen. Private individer kan også reise slike ugyldighetssøksmål, men her foreligger det strengere krav. Medlemsstatene og EU-institusjonene har derimot en automatisk rett til å reise ugyldighetssøksmål. Dette gir EUs medlemsstater mulighet til å forsvare sine kompetanser, noe som bidrar til å gi prøvingsretten i EU stor verdi i praksis.

For det andre kan rettslig bindende EU-rettsakter også prøves mer indirekte for EU-domstolen. Et eksempel her er gjennom systemet for prejudisielle avgjørelser jf. TEUV art. 267, og ved traktatbruddsøksmål jf. TEUV art. 258. Alle nasjonale domstoler er på ulovfestet grunnlag forpliktet til ta i bruk TEUV art. 267 i de tilfellene de måtte mene at en EU-rettsakt er ugyldig. 

EU-domstolen har kompetanse til å ugyldighetserklære hele/deler av EU-rettsakter jf. TEUV art. 264.

3.3.2 EFTA-domstolens kompetanse 

EFTA-domstolens jurisdiksjon følger av ODA-avtalen artikkel 27-41, samt EØS-avtalen artikkel 108 nr. 2 som fastlegger EFTA-domstolens myndighet. EØS-avtalen art. 108 (2) angir en særlig myndighet for EFTA-domstolen til å behandle (a) «saker som gjelder overvåkningsbestemmelsene i forhold til EFTA-statene», (b) «klager over vedtak av EFTAs overvåkningsorgan i konkurransesaker» og (c) avgjøre «tvister mellom to eller flere EFTA-stater». 

EFTA-domstolens viktigste oppgave er å gi rådgivende uttalelser om hvorvidt EFTA-landene samsvarer sin interne rett med EØS-retten, jf. ODA art. 34. EFTA-domstolen behandler også traktatbrudds-, ugyldighets-, passivitets og erstatningssøksmål, jf. ODA-avtalen art. 31, 36, 37, 39. Artikkelen vil ta for seg rådgivende uttalelser, traktatbrudds- og ugyldighetssøksmål.

3.3.2.1 Rådgivende uttalelser 

EFTA-domstolens kompetanse til å avgi rådgivende uttalelser følger av ODA-avtalen art. 34: 

«Det hører under EFTA-domstolen å gi rådgivende uttalelser om fortolkningen av EØS-avtalen.

Når et slikt spørsmål blir reist ved en domstol i en EFTA-stat, og domstolen finner at en uttalelse er nødvendig før den avsier sin dom, kan den anmode EFTA-domstolen om å gi en slik uttalelse. 

En EFTA-stat kan i sin interne lovgivning begrense retten til å anmode om en rådgivende uttalelse til domstoler som etter den nasjonale lovgivning dømmer i siste instans.» (egen kursivering).

I bestemmelsen er det særlig to momenter som er viktig å ha i mente; for det første kan den nasjonale domstolen anmode EFTA-domstolen om rådgivende uttalelser ved tolkningstvil. For det andre har ikke den nasjonale domstolen en plikt til å hverken anmode eller følge EFTA-domstolens uttalelser. 

Om domstolene har en plikt til å anmode EFTA-domstolens rådgivende uttalelser 

Ordlyden «domstolen finner at en uttalelse er nødvendig før den avsier sin dom, kan (...)» tilsier at dersom den nasjonale domstolen finner det nødvendig å anmode EFTA-domstolen, har den ingen plikt, men heller en rett til å anmode EFTA-domstolen om en forståelse av EØS-retten, jf. ODA avtalen art. 34, jf. domstolloven. § 51 a. Det er viktig å presisere at selv om den aktuelle domstolen mener det er «nødvendig» å forelegge saken for EFTA-domstolen, oppstiller ikke bestemmelsen en plikt til dette, jf. ordlyden «kan». 

Av nyere praksis har derimot EFTA-domstolen uttalt seg om sitt syn på saken. I saken E-3/12 Johnsson uttalte EFTA-domstolen at dersom «the legal situation lacks clarity», er det viktig at den nasjonale sisteinstansen sender saken til EFTA-domstolen. EFTA-domstolen understreker i denne saken at den skal kunne uttale seg dersom det oppstår uklarhet rundt et EØS-rettslig spørsmål. Dette tilsier at den nasjonale domstolen i større grad har en plikt fremfor en rett til å anmode EFTA-domstolen ved uklare EØS-rettslige spørsmål. 

Selv om ordlyden i ODA-avtalen art. 34 er klar på at det ikke foreligger plikt å anmode, bør det vurderes grundig. Det vil si at Høyesterett må i større grad tolke ODA-avtalen art. 34 i tråd med både lojalitets- og homogenitetsprinsippet. Dette er for å sikre at det ikke oppstår usikkerhet om de ikke velger å anmode EFTA-domstolens rådgivende uttalelser. Skulle en EØS-stat velge å ikke anmode EFTA-domstolen, kan det i verste fall føre til traktatbrudd etter ODA-avtalens art. 31. Konsekvensen av dette vil være at EFTA-staten må endre praksis etter EØS-avtalens art. 33. 

Om domstolene har en plikt til å følge uttalelsene

Dersom den nasjonale domstolen velger å anmode EFTA-domstolen, vil spørsmålet bli hvorvidt domstolen er pliktig til å følge den rådgivende uttalelsen den mottar. Selv om rådgivende uttalelser ikke er rettslig bindende, blir likevel EFTA-domstolens uttalelser i praksis tillagt stor vekt. Norges Høyesterett har lagt til grunn at rådgivende uttalelser skal tillegges «vesentlig vekt» jf. HR-2016-2554 (Holship) som henviser til Finanger I. 

Flertallet i HR-2016-2554 (Holship) uttalte at tolkningsuttalelser fra EFTA-domstolen ikke er «formelt bindende for nasjonale domstoler, men bare «rådgivende»». Utsagnet belyser først og fremst at tolkningsresultater fra EFTA-domstolen kun er rådgivende, og dermed ikke bindende. Høyesterett legger i dette at nasjonale domstoler må ta en «selvstendig stilling» til EFTA-domstolens rådgivende uttalelse og hvorvidt denne skal legges til grunn, jf. avsnitt 76.

Dommen illustrerer videre at nasjonale domstoler ved tolking av EØS-retten må «legge stor vekt på hva EFTA-domstolen har uttalt om hvordan EØS-retten skal forstås [...] nasjonale domstoler må derfor [...] ikke fravike et tolkningsresultat fra EFTA-domstolen uten at det foreligger «særlige grunner» [...] og følgelig ikke fravikes uten at det foreligger gode og tungtveidene grunner» jf. avsnitt 77. Høyesterett understreker at det må «særlige», «gode og tungveiende grunner» til for å ikke følge rådgivende uttalelser fra EFTA-domstolen. Høyesterett kan derfor ikke vilkårlig «velge».

En annen viktig bemerkelse er at dommen også illustrerer formålet bak EFTA-domstolen jf. «den rolle som den er tiltenkt». Standpunktet om at rådgivende uttalelser skal tillegges «vesentlig vekt» begrunnes med at EFTA-domstolen ble opprettet for å nettopp gi råd om EØS-retten til medlemsstatene i tråd med homogenitetsmålsettingen. Førstevoterende uttaler at formålet med EFTA-domstolen er «å nå frem til og opprettholde en lik fortolkning og anvendelse av EØS-avtalen[...]» jf. avsnitt 77. 

Dommen belyser at både suverenitetsprinsippet og homogenitetsprinsippet blir ivaretatt. Ved at tolkningsuttalelser fra EFTA-domstolen kun er «rådgivende» tar en hensyn til suvernitetsprinsippet - og ved å understreke formålet bak EFTA-domstolen ivaretas homogenitetsprinippet. 

3.3.2.2. Traktatbruddssøksmål for EFTA-domstolen 

En av hovedoppgavene til EFTA-domstolen er å behandle traktatbruddssøksmål anlagt av ESA mot medlemsstatene etter ODA art. 31. Medlemsstatene kan også anlegge søksmål mot hverandre jf. ODA art. 32. Dersom en EFTA-stat ikke oppfyller sine forpliktelser etter EØS-avtalen, kan ESA undersøke forholdene og i verste fall bringe saken for EFTA-domstolen. Hvordan ESA gjennomfører traktatbruddssøksmål-prosedyren, vil bli nærmere redegjort for i 3.3.4.2.

Dersom et medlemsland gjør seg skyldig i traktatbrudd, kan EFTA-domstolen dømme vedkommende land. Her vil imidlertid ikke domsslutningen pålegge konkrete handleplikter. Staten skal derimot treffe de tiltak «som er nødvendige for å oppfylle EFTA-domstolens avgjørelser» jf. ODA art. 33. Et problem kan derimot oppstå hvis en stat ikke iverksetter slike tiltak. Dette skjedde for første gang da Norge i Gullenke II (E-19/14)-saken ble dømt for manglende etterlevelse av EFTA-domstolen i Gullenke I (E-2/07). Manglende etterlevelse av en fellende dom vil kunne lede til nytt traktatbruddsøksmål som følge av brudd på føringsforpliktelsene jf. ODA art. 33. Både Rt. 2000 s. 1811 (Finanger I) og HR-2021-1453 A (NAV) er to omtalte norske saker som viser brudd med EØS-retten.

3.3.2.3 Ugyldighetssøksmål 

Ugyldighetssøksmål ved EFTA-domstolen kan anlegges etter ODA art. 36. I EØS-retten er vedtaket fra EØS-komiteen truffet av EU og EFTA i fellesskap, noe som gjør at disse vedtektene ikke kan overprøves direkte. EFTA-domstolen er derimot tildelt kompetanse til å prøve lovligheten av vedtak fra ESA. Kriteriene for å overprøve gyldigheten av vedtaket etter ODA-avtalen art. 36, er i likhet med EU-avtalens TEUV art. 263. EFTA-domstolen vil derfor måtte tolke etter de samme prinsippene som i TEUV art. 263 og se hen til EU-domstolens praksis.

3.4.3 Forholdet mellom EFTA-domstolen og EU-domstolen

3.4.3.1 Homogenitetsprinsippet

Det er klart at EFTA-domstolen speiler seg i EU-domstolen. EFTA-domstolen har samme type funksjoner overfor EFTA-statene som EU-domstolen har overfor EU-landende. EFTA-domstolen legger stor vekt på rettspraksis fra EU-domstolen i sine vurderinger. Tolkningsmetoden er derfor ganske lik. Begge domstolene behandler blant annet traktatbrudds-, ugyldighets-, passivitets og erstatningssøksmål. 

EØS-avtalens sentrale målsetning om «dynamisk homogenitet» og fraværet av en felles EØS-domstol, kan derimot gi opphav til vanskelige spørsmål knyttet til uforenelig rettspraksis fra EU-domstolen og EFTA-domstolen. Kjerneproblemet ligger i EFTAs og EUs ulike tolkning av målsettingen om et ensartet EØS. Spørsmålet blir hva som er den riktige EU/EØS-rettslige tolkningen. Det er ingen tvil om at det er EU-retten som er den autoritative fortolkeren av EU-retten, og EFTA-statene kan hevde å ha tatt konsekvensene av dette gjennom ODA-avtalen. I ODA art. 3(2) skal EØS-avtalen ta «tilbørlig hensyn» til de prinsipper som er fastalgt gjennom rettsavgjørelsene til EU-domstolen. Likevel er det ikke gitt at EFTA-domstolen er enig med EU-domstolen om den riktige fortolkingen, sett i lys av homogenitetsmålsettingen.

En illustrerende sak er L’Oréal-dommen (E-9/07). EFTA-domstolen valgte å fravike sin tidligere avgjørelse i Maglite-dommen (E-2/97) med henvisning til EUs Silhouette-dom (C-355/96), og fortolket varemerkedirektivets artikkel 7 annerledes. EFTA-domstolen som tidligere hadde begrunnet denne fortolkningen med særtrekk i EØS-avtalen, fant homogenitetshensynet i L’Oréal-dommen så tyngende at EU-domstolens fortolkning måtte slå gjennom. 

Det er klart at EU-domstolen er den dominerende når EØS-rettens innhold skal fastlegges. Praksis taler tydelig for at det er EU-domstolen som har hatt siste ordet i fastleggingen av regelens innhold. Det må derfor utvises forsiktighet dersom EFTA-domstolen kommer til et annet resultat enn det som følger av EU-domstolens praksis.

Likevel er kanskje den mest betydningsfulle likheten mellom domstolene at de streber etter å sikre homogenitet og ensartet praksis ved at nasjonale domstoler håndhever regelverket riktig. 

3.4.3.1 Prejudisielle avgjørelser og rådgivende avgjørelser

Den kanskje klareste forskjellen mellom EFTA-domstolen og EU-domstolen er virkningen av rådgivende uttalelser og prejudisielle avgjørelser. Den høyeste rettsinstansen i EUs medlemsstater har en plikt til å anmode prejudisielle avgjørelser fra EU-domstolen jf. TEUV art. 267 tredje ledd. Motsetningsvis for EFTA-statene som frivillig kan anmode rådgivende uttalelser fra EFTA-domstolen, jf. ODA-avtalen art. 34. 

Uttalelsene fra EFTA-domstolen er også kun rådgivende – og derfor ikke bindende for den nasjonale domstolen. Dette står i kontrast til EU-domstolen, hvor de prejudisielle uttalelsene er direkte bindende for medlemsstatene. I motsetning til EU-domstolen, er det relativt få ganger nasjonale myndigheter forespør en rådgivende uttalelse fra EFTA-domstolen. 

3.4.3.2 Traktatbruddsøksmål 

Verken EU-siden og EFTA-siden kan anlegge et søksmål mot hverandre i lys av traktatbruddsøksmål, da det vil undergrave respekten for topilar-strukturen. En tydelig likhet er fremgangsmåten de følger for å anlegge traktatbruddsøksmål. Begge prosessene starter vanligvis med et uformelt varsel for å oppmuntre til en minnelig løsning. Dersom den uformelle kontakten mellom ESA og nasjonale myndigheter ikke resulterer i en løsning, vil ESA innlede en traktatbruddssak med en tretrinns prosedyre. Både EU-domstolen og EFTA-domstolen gir rom for sanksjoner, men denne er begrenset for begge domstolene. Begrensingene ligger i det faktum at det ikke er en automatisk mekanisme for å pålegge økonomiske sanksjoner.

3.4.3.3 Ugyldighetssøksmål 

Når det kommer til ugyldighetssøksmål er jurisdiksjonen langt mer begrenset for EFTA enn i EU-retten. Der alle rettsaktene fattet av EU-institusjonene kan være gjenstand for prøving av EU-domstolen, er det kun ESAs vedtak som kan overprøves av EFTA-domstolen. Etter begge systemene legges det opp til at både medlemsstatene og private individer kan reise slike ugyldighetsspørsmål. Det er imidlertid en forskjell som gjør seg gjeldende her; der EU institusjonene har en automatisk rett til å reise ugyldighetssøksmål mot vedtak truffet av de andre EU-institusjonene, har de andre EØS- og EFTA-organene ingen tilsvarende rett i forhold til ESAs vedtak. 

3.3 Kommisjonen og ESA

3.3.1 Bakgrunn

Homogenitetsprinsippet innebærer en målsetting om et homogent EØS, deriblant lik overvåkning i hele EØS. Med dette kreves det derfor et tett samarbeid mellom ESA og Kommisjonen jf. EØS-avtalen art. 109. I henhold til artikkelen skal ESA og Kommisjonen «samarbeide, utveksle opplysninger og rådføre seg med hverandre» om kontrollen overfor medlemslandene og i enkeltsaker.

3.3.3 Kommisjonens oppgaver etter EU-traktatene

Kommisjonen er det organet som best kan sammenlignes med regjeringen. Kommisjonen er underlagt Europaparlamentets kontroll, men når Kommisjonen utfører sine arbeidsoppgaver skal den være fullstendig uavhengig jf. art. 17 (3). Medlemmene av Kommisjonen skal verken søke eller motta instrukser fra noen annen institusjon eller organ.

Den vidstrakte kontrollfunksjonen er kanskje Kommisjonens viktigste oppgave. I de fleste tilfeller gjennomføres EU-rettsakter på nasjonalt plan av de nasjonale styresmaktene, og da kontrollerer Kommisjonen at dette er blitt gjennomført på riktig måte. Dersom en stat ikke oppfyller sine EU-forpliktelser trekkes de inn for EU-domstolen for traktatbruddssøksmål jf. TEUV art. 258. 

Kommisjonen har også en særegen lovgivningsmyndighet etter TEUV art. 106, og nyter med dette en utstrakt delegert lovgivningskompetanse på en rekke områder jf. TEUV art. 290 og 291.

3.3.3 ESAs oppgaver etter EØS-avtalen jf. ODA-avtalen

ESAs viktigste oppgave er å føre en alminnelig kontroll med de nasjonale myndighetenes etterlevelse av sine forpliktelser jf. EØS-avtalen art. 108-110 og ODA-avtalen art. 5. ESA skal med andre ord sikre at EFTA-statene iverksetter og håndhever EØS-reglene, samt kontrollere at foretak ikke opptrer i strid med EØS-avtalens konkurranseregler. Her kan ESA innhente all nødvendig informasjon fra de nasjonale myndighetene, uten hinder av nasjonal taushetsplikt jf. ODA-avtalen art. 6, jf. EØS-loven § 5.

3.3.4 Forholdet mellom Kommisjonen og ESA

3.3.4.1 Generelt

Forholdet mellom Kommisjonen og ESA er ikke like sammenlignbart som forholdet mellom EU-domstolen og EFTA-domstolen. Dette er det flere grunner til. For det første er kompetansen til ESA og Kommisjonen ganske ulik på mange av områdene. For det andre har ESA en mye mer begrenset kompetanse enn det Kommisjonen har. Til tross for dette skal 

Kommisjonen og ESA samarbeide tett jf. EØS-artikkel 109.

3.3.4.2 Likheter

Den tydeligste likheten mellom Kommisjonen og ESA er deres kontrollfunksjon. To viktige eksempler er EØS-reglene om offentlig anskaffelser jf. ODA art. 23 jf. protokoll 2, og statsstøttereglene jf. ODA art. 24 jf. protokoll 3. I likhet med Kommisjonen, har også ESA mulighet til å innstevne EFTA-statene for EFTA-domstolen ved brudd på EØS-forpliktelsene som fører til traktatbruddssaker. 

Dersom en uformell kontakt mellom Kommisjonen/ESA og nasjonale myndigheter ikke fører til at saken løses, så vil de åpne traktatbruddssak med en prosedyre på tre trinn. Denne prosedyren har ESA kopiert fra traktatbruddsprosedyren i EU-retten jf. TEUV art. 258.

1. Kommisjonen/ESA sender et formelt åpningsbrev (letter of formal notice) til staten det gjelder, og legger frem en vurdering om hvorfor det foreligger brudd på EU-rettslige/EØS-rettslige forpliktelser. Myndighetene får normalt en svarfrist på 2 mnd. 

2. Dersom saken ikke blir løst, avgir Kommisjonen/ESA en grunngitt uttalelse (reasoned opinion) og ber myndighetene rette seg etter den, jf. TEUV art. 258 og ODA art. 31 (1). Uttalelsen gir uttrykk for den reviderte vurderingen av det påsatte avtalebruddet, og det gir staten en ny svarfrist på to måneder.

3. Dersom staten og Kommisjonen/ESA ikke kommer til enighet, vil de ha mulighet til å ta saken inn for EU-domstolen/EFTA-domstolen med påstand om traktatbrudd som vil avsi dom.  

3.3.4.3 Forskjeller

Den største forskjellen mellom Kommisjonen og ESA er flere av oppgavene som Kommisjonen utfører og ikke ESA. Til forskjell fra Kommisjonen, har ESA ingen delegert lovgivningskompetanse etter EØS-avtalen, slik at den er begrenset til å utstede ikke-bindende rettsakter jf. ODA art. 5 (2)(b).

ESA utfører heller ikke de samme politiske oppgavene innen EØS-samarbeidet, som Kommisjonen gjør innenfor EU-systemet. ESA har for eksempel ingen formell rolle i forhold til vedtaksprosessene som gjør EU-rettsakter til en del av EØS-retten. Kommisjonen har eksklusiv forslagskompetanse i EUs lovgivningsprosedyre jf. art. 17(2) TEU. Dette er en svært viktig oppgave, da den gir makthaveren mulighet til å styre utviklingen av EUs politikk i detaljform. Det er kun Kommisjonen som har rett til å foreslå nye EU-rettsregler. Kommisjonen har også ansvaret for å representere EU på internasjonal plan, det vil utad bety relasjon til andre stater eller internasjonale organisasjoner jf. TEU art. 17. 

4. Avsluttende bemerkninger 

Artikkelen har tatt for seg en redegjørelse av EU, EØS og EFTAs strukturelle oppbygging. Formålet har vært å vise hvordan organisasjonene henger sammen, og hvilken rolle de spiller inn på hverandres områder. EU, EØS og EFTA er komplekse systemer som er avhengige av hverandre. Mens EU forblir kjerneorganisasjonen, gir EØS og EFTA alternativer for stater som ønsker å opprettholde visse nivåer av uavhengighet, samtidig som de drar nytte av det europeiske fellesskapet. Denne tredelte dynamikken forblir sentral i det pågående samarbeidet med et felles formål: Integrere EFTA-statene i EUs indre marked i tråd med homogenitetsprinsippet. 

Litteraturliste

Fredriksen, H. H. & Mathisen, G. (2022). EØS-rett (4. utg.). Fagbokforlaget.  

Graver, H. P. (2006). Domstolene og EØS. Lov og rett, 44 (10). s. 577-578. https://doi.org/10.18261/ISSN1504-3061-2005-10-01