EMK. art. 13- Statens oppreisningsansvar ved menneskerettighetsbrudd

1.Introduksjon

Norske myndigheter har en plikt til å «respektere og sikre menneskerettighetene slik de er fastsatt i denne grunnlov og i traktater om menneskerettigheter som er bindende for Norge» jf. Grl. § 92. Dette innebærer blant annet et pålegg til domstolene om å «håndheve menneskerettighetene på det nivå de er gjennomført i norsk rett» jf. HR-2016-2554-P (Holship, avs. 70). Det følger av lov om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (mrl.) av 21.05.1999 nr. 30 § 2 at den Europeiske Menneskerettighetskonvensjonen (EMK) gjelder som norsk rett og har forrang ved regelkollisjon jf. mrl. § 3 jf. § 2. Domstolene har derfor en plikt til prøve om norske lover og forvaltningsavgjørelser er i strid med både de grunnlovfestede og konvensjonsbestemte menneskerettighetene. 

Til forskjell fra domstolenes alminnelige prøvingsplikt i Grl. § 89, anses EMK art. 13 som en egen hjemmel for prøving og reparasjon av menneskerettighetsbrudd. Et tilsvarende hjemmelsgrunnlag eksisterer per i dag ikke i norsk rett. 

1.1 Den videre fremstillingen 

Artikkelens formål er ment å gi leseren en nærmere redegjørelse av den konvensjonsbestemte prøvingsretten i lys av noen aktuelle menneskerettighetsbrudd. Fremstillingen er på ingen måte ment å være uttømmende. Den videre fremstillingen vil først foreta en nærmere tolkning av EMK art. 13 (pkt. 2), for deretter å vise til bestemmelsens aktualitet i norsk rett (pkt. 3). 

2. EMK art. 13 

2.1 Ordlyden 

Det følger av EMK art. 13 at «enhver hvis rettigheter og friheter fastlagt i denne konvensjon blir krenket, skal ha en effektiv prøvingsrett ved en nasjonal myndighet uansett om krenkelsen er begått av personer som handler i offisiell egenskap» (min kursivering). 

En alminnelig språkforståelse tilsier at enhver som hevder å ha fått sine menneskerettigheter krenket skal kunne få prøvd sin påstand av en nasjonal myndighet. Praksis fra den Europeiske Menneskerettighetsdomstol (EMD) viser til at også påstander om at en menneskerettighet som ikke er blitt krenket enda, men mest sannsynlig vil bli det, omfattes jf. f.eks. Kudla mot Polen 2000 (avs. 157). Det avgjørende er at det foreligger en «arguable claim» dvs. en påstand om et mer enn bagatellmessig menneskerettighetsbrudd som kan prosederes for domstolen. 

Videre, tilsier ordlyden at prøvingen er begrenset til en nasjonal domstol. Det avgjørende er at organet har (i) kompetanse til å foreta prøvingen, (ii) er uavhengig av den del av statens myndighet som er anklaget for krenkelsen og (iii) ivaretar rettssikkerhetsgarantiene f.eks. retten til kontradiksjon jf. Leander mot Sverige 1987 (avs. 77). Organets uavhengighet er av vesentlig betydning gitt at prøvingsretten gjelder menneskerettighetskrenkelser utøvd av nettopp en offentlig myndighet.  

2.1.1. Effektiv prøvingsrett 

Det sentrale vilkåret er «effektiv prøvingsrett» der den offisielle engelske ordlyden er «effective remedy». En alminnelig språkforståelse av ordlyden «remedy» tilsier at prøvingsretten må være noe som er egnet til å reparere eller bøte på en urett. Begrepet rettsmiddel kunne her vært en mer treffende oversettelse, men begrepet brukes knapt i den daglige tale. Menneskerettighetsutvalget har tatt til orde for at vilkåret skal forstås som en henvisning til de midler som står til rådighet for å få overprøvd en rettsavgjørelse jf. Dok. 16 (2011-12) s. 83. Samlet sett trekker dette i retning av at prøvingsretten ikke er begrenset til et sett med bestemte prosessregler eller et konkret resultat. I noen tilfeller vil det være tilstrekkelig å konstatere at krenkelsen har funnet sted da dette vil medføre f.eks. et pålegg til staten om å endre sin praksis, slik at lignende krenkelser ikke oppstår senere (Larsen, 2021, s. 396). I andre tilfeller vil en konstatering være utilstrekkelig dersom det ikke også tilkjennes en form for erstatning. 

Det er dette som byr på særlige utfordringer for norsk rettsanvendelse. I norsk erstatningsrett må det (i) foreligge en skade og/eller et økonomisk tap, (ii) ansvarsgrunnlag og (iii) en adekvat årsakssammenheng mellom de førstnevnte vilkårene for å kunne tilkjennes erstatning. Erstatning for ikke-økonomisk tap (oppreisning) krever derfor særskilt hjemmel jf. lov om skadeerstatning av 13.06.1969 nr. 26 § 3-5. Selv om menneskerettighetsbrudd kan medføre et økonomisk tap, tilsier dens ideelle karakter at oppreisning er mer aktuelt. Likevel, anses skl. § 3-5 uegnet, da bevisbyrden for grov uaktsomhet er problematisk å konstatere ved utøvelse av offentlig myndighet (se bl.a. Aall og Askeland, 2017, s. 4).  

2.2 Menneskerettighetsutvalgets vurderinger 

Menneskerettighetene har gradvis fått en styrket stilling i norsk rett: først ved Norges ratifikasjon av EMK i 1953 og senest i 2014 med et eget kapittel E i Grunnloven. En manglende erstatningshjemmel ved menneskerettighetsbrudd aktualiserer derfor spørsmålet om menneskerettighetene kan tillegges reell betydning dersom en konstatering av en krenkelse ikke ledsages av et pålegg til myndighetene om å kompensere for krenkelsen jf. Dok. 16 (2011-12) s. 83. 

Menneskerettighetsutvalget oppsummerte den gjeldende rettstilstanden med henvisning til at inngripende menneskerettighetskrenkelser kan medføre et krav om erstatning og oppreisning med henvisning til EMK.  Tilsvarende tilkjennes imidlertid ikke for mindre inngripende krenkelser med mindre det følger av alminnelige erstatningsregler (ibid, s. 85). Dagens rettstilstand er kritisert i juridisk teori jf. bl.a. Hagland (2019). Hagland viser til at det per i dag ikke foreligger en dom fra Høyesterett om statens erstatningsansvar ved brudd på menneskerettighetene. Det er derfor problematisk at tingretten og lagmannsretten likevel har tilkjent oppreisning på ulovfestet grunnlag og uten en nærmere vurdering av EMK art. 13 (se pkt 3). 

2.3 Rettsystematikk 

I likhet med andre folkerettslige avtaler tar EMDs tolkning utgangspunkt i Wien-konvensjonen om traktatretten av 23.05.1969 art. 31. Med dette som utgangspunkt er særlig artikkelens formål og en tolkning i tråd med traktatens øvrige systematikk sentrale tolkningsmomenter. 

Det følger uttrykkelig av EMK art. 1 at det er statens myndigheter som bærer ansvaret for å sikre konvensjonens friheter og rettigheter. Med hensyn til oppreisning kan det reises spørsmål om art. 1 kan utgjøre ansvarsgrunnlaget for å oppfylle et av erstatningsrettens grunnvilkår. Dersom dette var tilfellet, ville det etter norsk rett måtte bevises grov uaktsom opptreden fra statens side. EMD kom i Osman mot Storbritannia (1994) til at et slikt krav ikke kan oppstilles. Reelle hensyn trekker sterkt i retning av at objektivt ansvar er mer passende gitt statenes alminnelige folkerettslige forpliktelse. Dette vil også anses som et mer passende alternativ til markering av lidd urett (Hagland, 2019, s. 88). 

Videre, følger det av subsidiaritetsprinsippet (EMK art. 35) at alle nasjonale rettsmidler skal være uttømt før den krenkede part fremmer sin sak for EMD. Dette er ment å gi den krenkede en effektiv form for reparasjon, samtidig som Norge unngår uheldig internasjonal eksponering ved ev. fellende dom fra EMD (Aall, 2022, s. 128). En naturlig konsekvens av dette er at statene er tilkjent en skjønnsmargin. I mangel på et hjemmelsgrunnlag for oppreisning ved menneskerettighetsbrudd i norsk rett, kan oppreisning anses å være et utslag av denne skjønnsmarginen. 

Det må presiseres at ordlyden i EMK art. 13 er taus om muligheten for erstatning nettopp av hensyn til statens skjønnsmargin (nevnt over, se også Larsen, 2019, s. 390 flg.). EMD har derimot en klar hjemmel for å tilkjenne «just satisfaction» (rimelig erstatning) ved konstatering av menneskerettighetsbrudd jf. EMK art. 41. Av hensyn til bestemmelsens formål og harmoni mellom konvensjonens bestemmelser uttalte Borgarting lagmannsrett nylig i LB-2023-21398 at det ville virke som «en utilfredsstillende forvanskning» om nasjonale domstoler ikke skulle kunne gjøre det samme. Dette viser til at formåls-og rettssystematiske hensyn er utslagsgivende for gjeldende praksis. 

2.4 EMDs praksis - grunnlaget for oppreisning 

Den Europeiske Menneskerettighetsdomstolen har i en rekke avgjørelser bidratt til en nærmere presisering av prøvingsrettens innhold og omfang i konvensjonens forstand. I Soering mot Storbritannia (1989) uttalte domstolen at formålet med EMK art. 13 er å «grant appropriate relief». Dette er derimot ikke ensbetydende med en fordelaktig avgjørelse («favorable outcome») for den krenkede part (avs. 120 sml. 122). Artikkelens ordlyd inneholder bevisst ikke noen nærmere presisering av rettsmidlets innhold av hensyn til statenes skjønnsmargin jf. Budayeva m.fl. mot Russland 2008 (avs. 190). Det sentrale er dermed at rettsmidlet må være «effective in theory as well as in practice» se bl.a. Kudla mot Polen 2001 (avs. 157). Oppreising er med andre ord ment å motvirke at menneskerettighetene blir innholdsløse. 

Når en sak ankes til EMD, vil domstolen først ta stilling til om det foreligger et menneskerettighetsbrudd for dernest å ev. tilkjenne oppreisning. En vurdering av statens ansvar står her sentralt. Omfanget av statens ansvar vil variere avhengig av «the nature of the applicant´s complaint» jf. A. mot Nederland 2006 (avs. 157). Det vil si at ansvarets omfang beror på (i) hvilken type menneskerettighetsbrudd som har oppstått eller vil oppstå, (ii) hvilke forpliktelser staten har til å respektere og sikre menneskerettighetene i det aktuelle tilfellet, og (iii) hvor inngripende bruddet er (se også Hagland, 2019, s. 82). Krenkelser av særlig inngripende art, f.eks. brudd på torturforbudet i art. 3, aktualiserer derfor oppreisning i større grad. Dette skyldes at rettigheten er absolutt, slik at staten ikke under noen omstendighet kan fravike torturforbudet med en forholdsmessighetsvurdering sml. EMK art. 15 nr. 2. 

EMD har gjennomgående foretatt en bred vurdering av oppreisning iht. EMK art. 13 slik at det sentrale for domstolen er å finne frem til en kompensasjon for lidd urett (Hagland, 2019, s. 85). Domstolen anses her å innta et skadelidt perspektiv, som per i dag også er gjeldende praksis i norsk erstatningsrett f.eks. jf. Rt. 2014 s. 745 (avs. 31). 

En illustrerende dom er Varnava m.fl. mot Tyrkia (2009). Saken gjaldt flere menneskerettighetsbrudd overfor ni kypriotiske statsborgere som ble tatt til fange under tyrkiske militæroperasjoner på Kypros i 1974. EMD i storkammer viste til at domstolens tilnærming til spørsmålet om oppreisning har utviklet seg gradvis. I avsnitt 224 presiserer domstolen at oppreisning er særlig aktuelt i tilfeller der den krenkede part har vært utsatt for fysiske og/eller psykiske traumer, lidd nød, opplevd urett eller nedverdigende behandling, erfart reelt tap av muligheter i eller forstyrrelse av livet. I slike tilfeller, mener EMD det ikke i seg selv er tilstrekkelig å avsi en fellende dom mot staten. Dette fordi oppreisning er ment å anerkjenne «the fact that moral damage occurred as a result of a breach of a fundamental human right and reflect in the broadest of terms the severity of the damage» (avs. 224, min kursivering). Anklagerne ble her tilkjent 12 000 euro hver. 

Dersom domstolen kommer til at det foreligger et menneskerettighetsbrudd, og mener oppreisning bør tilkjennes er spørsmålet så å fastsette oppreisningens omfang. I McFarlane mot Irland (2006) uttalte EMD i storkammer at oppreisning må utgjøre en adekvat kompensasjon (avs. 108). Oppreisningsnivået kan ikke fastsettes generelt, men må følge av en konkret skjønnsmessig vurdering i det enkelte tilfellet. Klageren ble i denne saken tilkjent 5 500 euro i oppreisning fra irske myndigheter for å ikke ha fått rettferdig rettergang innen rimelig tid (art. 6) ifm. anklager om kidnapping i 1983 (avs. 160-61). 

2.5 Oppsummering 

Ordlyden i EMK art. 13 hjemler i seg selv ikke retten til oppreisning ved menneskerettighetsbrudd. Et slikt rettsgrunnlag følger derimot av EMDs formålsorienterte og rettsystematiske konvensjonstolkning og reelle hensyn. I noen tilfeller vil «compensation for the pecuniary and nonpecuniary damage flowing from the breach [...] in principle be available as part of the range of redress» (ECHR, 2022, s. 20 flg.). Dette gjelder særlig dersom en konstatering av statens ansvar medfører at rettigheten i praksis ikke kan tillegges reell betydning. 

3. Aktualitet 

3.1 Oppreisning - et aktuelt alternativ i underrettspraksis

Underrettsinstansene har i flere tilfeller tilkjent oppreisning til den krenkede part (se bl.a. henvisningene i Hagland (2019) og Larsen (2021)). I mangel på en avklaring fra Høyesterett, må disse dommene tillegges betydelig vekt for avklaring av gjeldende rett. 

En nyere dom fra Borgarting lagmannsrett viste til at private parters prøvingsadgang vil anses mangelfull dersom det ikke foreligger en kvalifisert begrunnelse for å nekte kompensasjon (LB- 2023-4761). Saken gjaldt brudd på EMK art. 3 ved rutinemessige nakenvisitasjoner av tre innsatte i Bergen fengsel. Alternativet om å kreve reparasjon ved søksmål for EMD ville komme i konflikt med subsidiaritetsprinsippet og virke i strid med art. 13s formål om effektiv prøving. De innsatte ble her tilkjent hhv. 75 000 og 100 000 kr i oppreisning. Saken er nå inntatt til behandling av Høyesterett i storkammer. Behandlingen er begrenset til brudd på art. 3.

I sak LB-2023-21398 ble staten nylig dømt av Borgarting lagmannsrett for brudd på torturforbudet (art. 3) da en asylsøker internert på Trandum ble utsatt for rutinemessige kroppsvisitasjoner og isolasjon. Asylsøkeren ble her tilkjent 40 000 kr i oppreisning. Denne saken ble tillatt fremmet for Høyesterett av ankeutvalget 7. nov. 2023 (se også pkt. 3.2). 

Antallet saker om menneskerettighetsbrudd der underrettsinstansene har tilkjent oppreisning på ulovfestet grunnlag bidro trolig til at regjeringen i desember 2022 ba om en utredning av adgangen til å kreve erstatning for menneskerettighetsbrudd. Utvalgets rapport ble levert i august 2023, men er foreløpig ikke ferdigbehandlet av Justisdepartementet. Det er liten tvil om at dette vil kunne legge press på lovgiver til å avklare rettstilstanden.  

3.2 Kommende behandling i Høyesterett 

I 2024 vil Høyesteretts behandling av en anke fra Hålogaland lagmannsrett kunne bidra til en avklaring av rettstilstanden. I LH-2022-170416 gjaldt saken en kommunes brudd på EMK art. 8 (respekten for privatliv og familieliv) etter en omsorgsovertagelse. Foreldrenes rett til samvær med barnet ble redusert uten videre begrunnelse og uten vurdering av tilrettelegging for styrking av familiebåndene over tid. Anken gjelder tilkjennelsen av 100 000 kr i oppreisning på ulovfestet grunnlag. 

Lagmannsretten viste til at «fraværet av lovgivning som regulerer bruk av erstatning som reparasjon for konvensjonsbrudd» ikke var avgjørende da oppreisning ble ansett som det eneste effektive reparasjonsmidlet. Norges folkerettslige forpliktelser etter EMK, menneskerettighetenes semikonstitusjonelle stilling og reelle hensyn anses her å være tungtveiende. Med henvisning til maktfordelingsprinsippet uttaler lagmannsretten i et obiter dictum at det er lovgivers oppgave å ta stilling til behovet for nærmere regulering tilsvarende EMK art. 13 i norsk rett. De kommende avgjørelsene fra Høyesterett vil trolig også øke presset på lovgiver i denne sammenheng. 

4. Avsluttende bemerkninger 

Lovfestingen av en menneskerettighetskatalog i Grunnloven, og EMKs semikonstitusjonelle rang taler med styrke for at menneskerettighetene skal tillegges reell betydning i norsk rettsanvendelse (se bl.a. Dok. 16 (2011-12) s. 83). Det er derimot uheldig at domstolene i lang tid har utformet et rettsgrunnlag som lovgiver selv har hatt problemer med å formulere (Hagland, 2019, s. 98). Lovgiver vil i nær fremtid måtte ta stilling til statens oppreisningsansvar ved menneskerettighetsbrudd både i lys av utredningen til Justisdepartementet og Høyesteretts vurderinger. Behovet er presserende for å sikre at menneskerettighetene i Norge kan tillegges reell betydning i de tilfeller der staten har misligholdt noen av sine mest grunnleggende forpliktelser overfor folket. 

Referanser 

Aall, J. og Askeland, B. (2017). Statens oppreisningsansvar ved menneskerettighetsbrudd. Tidsskrift for erstatningsrett, forsikringsrett og trygderett, 14 (1). 3-6. https://www.idunn.no/doi/10.18261/issn.2464-3378-2017-01-01

Aall, J. (2022) Rettsstat og menneskerettigheter 1- en innføring i vernet om individets sivile og politiske rettigheter. Universitetsforlaget. 

European Court of Human Rights (ECHR; 2022). Guide to article 13 in the European Convention of Human Rights- Right to an effective remedy. https://www.echr.coe.int/documents/d/echr/guide_art_13_eng

Hagland, B. (2019). Statens oppreisningsansvar ved menneskerettighetsbrudd. Tidsskrift for erstatningsrett, forsikringsrett og trygderett, 16 (2). 67-99. https://doi.org/10.18261/issn.2464-3378-2019-02-02

Larsen, K.M. (2019). Retten til et effektivt rettsmiddel etter EMK artikkel 13: En studentrettet oversikt. Jussens Venner, 54 (6). 388-402. https://doi.org/10.18261/issn.1504-3126-2019-06-03