1.Innledning
1.1. Artikkelens formål og avgrensning
Et forvaltningsrettslig enkeltvedtak består som regel av en konklusjon eller en slutning samt en saksfremstilling, som er en redegjørelse og begrunnelse for hvorfor konklusjonen har blitt som den har blitt. Den offentlige forvaltningen har en plikt til å begrunne konklusjonen av slike vedtak. Denne plikten er en del av kjernen i prinsippet om forsvarlig saksbehandling. Forvaltningsloven (heretter fvl.) av 10 februar 1967 stiller diverse krav til et enkeltvedtaks begrunnelse.
I forvaltningsloven kapittel V «Om vedtaket» finner vi reglene om blant annet vedtakets form (fvl. § 23), om når etvedtak skal begrunnes (fvl. § 24), om innholdet av begrunnelsen (fvl. § 25), og om selve underretningen (fvl. § 27). I den videre fremstilling skal det redegjøres for kravene som stilles til begrunnelsens innhold etter fvl. § 25.
I denne artikkelen vil det først redegjøres for de sentrale hensynene bak plikten til å begrunne et enkeltvedtak (pkt. 2), før en går inn på de ulike kravene som stilles til begrunnelsens innhold etter fvl. § 25 (pkt. 3). Deretter vil man se på om det stilles et skjerpet krav til begrunnelsens innhold ved inngripende vedtak (pkt. 4). Avslutningsvis vil betydningen av at en begrunnelse er mangelfull, kort forklares (pkt. 5), og om det er en sammenheng mellom forvaltningens begrunnelser og hvor ofte folk klager på vedtaket (pkt. 6).
2. Legislative hensyn
2.1 Hensyn for grundige begrunnelser
Det er i første rekke hensynet til parten som gjør at et enkeltvedtak skal begrunnes. Det legges til grunn at med en «part» menes det en «person som en avgjørelse retter seg mot eller som saken ellers direkte gjelder», jf. fvl. § 2 (1), bokstav e). Et enkeltvedtak er et vedtak som gjelder «rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer», jf. fvl. § 2 (1), bokstav b). Vedtaket er det som vil fremheve partens rettigheter eller plikter, hvor parten skal ha en forklaring på hvorfor saken fikk det utfallet den gjorde. En begrunnelse kan gjøre det lettere for parten å forsone seg med utfallet. Er parten for eksempel misfornøyd med utfallet, kan en grundig begrunnelse føre til at han eller hun likevel slår seg til ro med resultatet. En begrunnelse kan også gjøre det lettere for parten å bedømme muligheten for å få vedtaket endret ved klage eller på annen måte. Hvis parten bestemmer seg for å angripe saken, gir begrunnelsen holdepunkter for hvordan argumentasjonen bør legges opp og hvilke nye opplysninger som bør skaffes til veie for å få det opprinnelige vedtaket endret, jf. Eckhoff & Smith, 2018, s. 287. En begrunnelse gir altså parten en mulighet til å ta stilling til om vedtaket er fattet på riktig bakgrunn, og gir ham et grunnlag til å angripe avgjørelsen.
Et annet legislativt hensyn til begrunnelse av enkeltvedtak er forholdet til forvaltningen selv. Et krav om grunngiving oppfordrer til større grundighet og nøyaktighet ved sakens behandling og avgjørelse. Krav til begrunnelse bidrar dermed til at forvaltningen bearbeider og gjennomtenker vedtakene grundigere, som igjen øker kvaliteten på avgjørelsene.
Hensynet til senere saker kan kravet til begrunnelse også være nyttig. Et eksempel er der næringsdrivende virksomheter har løpende kontraktsforhold med et forvaltningsorgan, ettersom deres forretningsvirksomhet stadig gjør det nødvendig å søke nye tillatelser. Tidligere begrunnelser kan da gi bedre innsikt i hva organet legger vekt på, hva det nytter å søke om og hvordan det bør søkes.
Begrunnelser kan også ha verdi for andre myndigheter. Et eksempel kan være når det oppstår spørsmål om det er tatt utenforliggende hensyn, kan en domstol eller et forvaltningsorgan som overprøver vedtaket ha interesse av å se hvordan det er begrunnet. Dette er også forankret i rettssikkerheten ved forvaltningen.
2.2 Hensyn mot grundige begrunnelser
På den andre siden finnes det et sentralt hensyn mot grundige begrunnelser. Det viktigste argument mot begrunnelsesplikt er at den øker forvaltningens arbeidsbyrde. Forvaltningen har mange pågående saker, og det er tidkrevende og opptar en del av forvaltningens ressurser å begrunne hver enkelt sak grundig. Forvaltningen skal ikke bare ivareta rettssikkerhetshensyn, men også fremme en effektiv saksbehandling. Effektivitetshensynet innebærer at forvaltningen skal legge til rette for effektiv ressursbruk, og utøve sitt arbeid så effektivt som mulig. Bruker forvaltningen for mye tid og ressurser på en sak, vil dette gå på bekostning av forvaltningens andre saker, jf. Eckhoff & Smith, 2018, s. 287.
3. Vilkårene i fvl. § 25
Reglene om begrunnelse finner vi forvaltningslovens kapittel V. Det vil si at det bare er enkeltvedtak som omfattes av lovens krav til begrunnelse, jf. fvl. § 3 (1). Reglene gjelder altså ikke direkte ved andre beslutningsformer, eller ved uttalelser som forvaltningen gir. Reglene kan imidlertid gi føringer for hva som er god forvaltningsskikk, og kan dermed få en viss betydning også ved andre beslutninger enn enkeltvedtak.
Forvaltningsloven stiller tre krav til begrunnelsens innhold. Begrunnelsen skal si noe om rettsreglene vedtaket bygger på (§ 25 første ledd), faktum (andre ledd) og skjønnsutøvelsen (tredje ledd). Første og andre ledd er «skal-regler» og innebærer at begrunnelsen alltid skal inneholde en henvisning til rettsreglene og en beskrivelse av det faktum vedtaket bygget på, med mindre noen av de eksplisitte reservasjonene i lovteksten er aktuelle å bruke. Tredje ledd er ikke en «skal-regel», men begrunnelsen «bør» inneholde de hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøvelsen av forvaltningens skjønn. Det kan imidlertid forekomme unntak.
3.1 Vilkåret «regler vedtaket bygger på»
Etter fvl. § 25 (1) første punktum skal det i begrunnelsen «vises til de regler vedtaket bygger på», med mindre parten kjenner reglene. En naturlig språklig forståelse av ordlyden «vises til de regler vedtaket bygger på» tilsier at begrunnelsen skal inneholde en henvisning til hjemmelen for vedtaket. Lovens krav om henvisning til de rettsregler som vedtaket bygger på vil gjelde alle slags regler, «ikke bare regler gitt i lov, men også f.eks. forskrifter eller ulovfestede regler som ligger til grunn for vedtaket», jf. Ot.prp.nr.3 (1976-1977) på s. 88.
En henvisning til rettsregelen som vedtaket bygger på er et ganske beskjedent krav. Forvaltningen trenger ikke å sitere, gjengi hjemmelen eller redegjøre for hvordan den er kommet frem til sin tolkning av reglene. Det er tilstrekkelig å kun vise til f.eks. paragrafnumre. God forvaltningsskikk tilsier imidlertid at man også siterer bestemmelsene, gjengir vurderingstemaet og presiserer hvilket av flere mulige alternativer i lovhjemmelen som er benyttet. Sivilombudet har også uttalt i en sak at «forvaltningsloven § 25 er en minimumsregel, og god forvaltningsskikk tilsier at begrunnelsen tilpasses sakens karakter og partenes forutsetning», jf. SOMB-2009-611.
Det kan gjøres unntak fra plikten til å henvise til rettsreglene hvis parten «kjenner reglene». Parten kan for eksempel ha synliggjort dette gjennom saksbehandlingen. Forvaltningen må imidlertid med sikkerhet vite at parten kjenner til reglene, jf. Ot.prp.nr.38 (1964-65) s. 84.
En henvisning til fvl. § 25 eller annen rettsregel vil imidlertid ofte være til liten veiledning for parten, og iblant kan det derfor være god grunn til å gjengi innholdet av dem. Etter fvl. § 25 (1) annet punktum skal begrunnelsen også «gjengi innholdet av reglene eller den problemstilling vedtaket bygger på», hvis det er nødvendig for å sette parten i stand til å forstå vedtaket. Ordlyden sikter til at det må gis en nærmere forklaring av rettsregelen. Hvorvidt det skal gis en nærmere forklaring av rettsregelen beror på en konkret helhetsvurdering, jf. Bernt & Rasmussen, 2010, s. 284.
3.2 Vilkåret «faktiske forhold»
Begrunnelsen skal også inneholde de faktiske forhold som er lagt til grunn for vedtaket. Dette fremgår av fvl. § 25 annet ledd første punktum: «I begrunnelsen skal dessuten nevnes de faktiske forhold som vedtaket bygger på». Sivilombudsmannen har fremhevet at hvor inngående de faktiske forhold må gjengis, blant annet beror på «hvor stor avstand det er mellom myndighetenes og søkerens beskrivelse av de faktiske forhold», jf. SOMB-1989-15.
I mange saker er f.eks. de faktiske forholdene kjent for parten. Dette gjelder særlig i søknadssaker, der parten selv har fremstilt faktum for forvaltningsorganet. I slike tilfeller vil det være tilstrekkelig å henvise til den redegjørelsen som er gitt. Det samme gjelder hvis de faktiske forholdene er gjengitt i et dokument som er gjort kjent for parten, jf. fvl. § 25 (2) annet punktum. Hvis begrunnelsen inneholder en henvisning til fremstillinger som er gitt tidligere i saken, krever § 25 (2) tredje punktum at det skal vedlegges kopi til parten av denne fremstillingen.
I tilfeller hvor faktum ikke er beskrevet av parten selv, skal de faktiske forhold nevnes i begrunnelsen. Bygger for eksempel vedtaket helt eller delvis på sakkyndige utredninger, uttalelser fra andre organer etc., skal disse opplysningene nevnes i begrunnelsen.
Loven går heller ikke her særlig langt, fordi det interessante for en part er ikke faktum i seg selv – parten vil jo ofte kjenne til det – men hvilke sider av faktum forvaltningen har ansett for å være særlig relevant for sin avgjørelse. Men det stilles altså ikke noe krav til at forvaltningen skal redegjøre for hvordan den har funnet frem til fakta, eller hvilke sider av saken den har vektlagt. Etter fvl. § 25 annet ledd er det tilstrekkelig at forvaltningen viser til eller redegjør for faktum i sin alminnelighet.
3.3 Vilkåret – de skjønnsmessige avveiningene som forvaltningen har foretatt
Etter fvl. § 25 tredje ledd «bør» begrunnelsen inneholde «de hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn». Skjønn brukes i de tilfellene der hjemmelen gir forvaltningen adgang til å velge om vedtak skal treffes, eller velge mellom ulike innhold i vedtaket. De forhold som blir vektlagt ved denne skjønnsutøvelsen, «bør», altså synligjøres i begrunnelsen. Ordet «bør» angir at bestemmelsen kan fravikes.
Stortingets justiskomite uttalte ved endring av Forvaltningsloven i 1977 bl.a.: «flertallet er av den oppfatning at hovedhensynene bak et skjønn som klar hovedregel skal nevnes», jf. Innst O. Nr. 50 (1976-1977) s. 6. (min kursivering). I Rt. 2008 s. 96 som omhandlet forståelsen av § 2 i leiegårdsloven om kommunal forkjøpsrett til leiegårder, uttalte Høyesterett dette om «bør-regelen» i fvl. § 25 tredje ledd: «Selv om bestemmelsen bruker uttrykket «bør», er den forstått slik at det i en viss utstrekning – avhengig av vedtakets karakter – er et krav at begrunnelsen omfatter disse elementene», jf. avsnitt 57.
Det er samtidig lagt til grunn i forarbeidene at man ikke kan være for streng ved kravet til begrunnelse når det gjelder den del av vedtaket som bygger på forvaltningens skjønn, fordi «det ofte kan være vanskelig å grunngi skjønnsmessige avgjørelser», jf. Ot.prp.nr. 38 (1964-65) s. 84. Et eksempel som nevnes er at det er vanskelig å angi nøyaktig hvordan man kommer til det beløp en skade utgjør eller verdien av en eiendom.
Etter de nevnte uttalelsene kan man legge til grunn at den klare hovedregelen er at ordlyden «bør» skal forstå som «skal». Likevel med unntak for tilfeller hvor det ikke er mulig å begrunne en skjønnsutøvelse. Er det gitt retningslinjer for skjønnsutøvingen, vil en henvisning til disse retningslinjer være tilstrekkelig, jf. § 25 (3) siste punktum. For eksempel retningslinjer som er gitt ved instruks eller retningslinjer som har dannet seg gjennom praksis. Retningslinjer for skjønnsutøvelse som er gitt ved lov eller forskrift går derimot inn under lovens kategori «regler», som ifølge § 25 (1) skal nevnes.
4. Begrunnelsen må avpasses etter vedtakets art
Etter fvl. § 25 er det som nevnt tilstrekkelig at begrunnelsen inneholder de rettsregler og de faktiske forholdene som vedtaket bygger på. Spørsmålet er imidlertid om lovens krav til begrunnelse skal skjerpes i saker som er svært inngripende for parten. Inngripende vedtak er gjerne vedtak som har sterke virkninger eller følger for parten.
4.1. Inngripende vedtak
Høyesterett har i Rt. 1981 s. 745 (Isene) slått fast at det stilles særlige krav til begrunnelsen ved inngripende vedtak. Saken gjaldt et vedtak om bruk av statens forkjøpsrett etter konsesjonsloven til fordel for naboene. Isene (A) trengte tilleggsjord og fikk kjøpe et bruk (bnr. 1) som lå i nærheten, men som ikke hadde felles grense med hans tidligere eiendom. Isene hadde i flere år før kjøpet leiet bnr. 1. Kjøpet ble imidlertid stanset av det forkjøpsvedtak som saken gjelder. Forkjøpsvedtaket skyldtes at det synes å være en bedre løsning på lengre sikt at eiendommen ble nyttet som tilleggsjord til nabobruk.
I vurderingen av om saken var av inngripende betydning for Isene, ble det lagt vekt på at Isene og hans sønn ville miste sin levevei i jordbruket, hvis de mistet retten til bnr. 1. I tillegg spilte også det forhold at Isene hadde leiet og drevet bnr. 1 i 10 år et avgjørende moment. Det var derfor klart at vedtaket om forkjøpsrett var av inngripende karakter.
Høyesterett uttalte at «når det gjelder et vedtak så inngripende som det foreliggende, skjerpes kravene til begrunnelsen». Høyesterett uttalte deretter at ved inngripende vedtak så må det fremgå av begrunnelsen at «vedtaket er truffet etter et saklig og forsvarlig skjønn, jf. s. 748. Høyesterett kjente i den nevnte saken forkjøpsvedtaket ugyldig, da det ikke gikk frem av begrunnelsen at vedtaket var truffet etter et saklig og forsvarlig skjønn.
Det var i begrunnelsen ikke synliggjort at departementet hadde vurdert hvorvidt Isene og hans familie ville kunne leve av å drive det bruk han eide alene. Avstanden mellom brukene var for øvrig også i vedtaket feilaktig oppgitt å være 700 meter, da riktig avstand var 550 meter. Det gis heller ikke noen nærmere redegjørelse for hvorfor det synes å være en bedre løsning på lengre sikt at eiendommen ble nyttet til tilleggsjord til nabobruk. Det forelå etter dette derfor en mangel ved begrunnelsen som kan ha hatt betydning for vedtakets innhold og det var ikke mulig å avgjøre om departementet hadde lagt riktig rettsoppfatning til grunn.
4.2. Skjerpet begrunnelseskrav ved inngripende vedtak
At kravet må avpasses etter hvor inngripende vedtaket er, har blitt videreført i Rt. 2000 s. 1056 (Gausi). Saken gjaldt også statens forkjøpsrett av eiendom til fordel for naboeiendommer, og det sentrale spørsmålet var om departementet hadde gitt en tilstrekkelig begrunnelse for vedtaket. Det ble uttalt at «kravet må avpasses etter hvor inngripende vedtaket er». Høyesterett presiserte at det ikke var grunn til å stille opp en skjerpet begrunnelse, under henvisning til at «vedtaket er et ordinært forkjøpsvedtak, og i motsetning til Isene-dommen er det ikke tale om å gripe inn i et etablert driftsopplegg slik at Gausi mister sin levevei i jordbruket». I den nevnte dommen kom altså Høyesterett til at det ikke var grunnlag for å oppstille en skjerpet begrunnelse, da vedtaket verken var ekstraordinært eller av inngripende karakter.
I Rt. 2011 s. 111 (Drosjeløyve) var det også tvist om vedtaket var tilstrekkelig begrunnet. Saken gjaldt gyldigheten av vedtak om tilbakekall av drosjeløyver og ileggelse av karantenetid for tildeling av nytt løyve. Høyesterett uttalte dette om de krav som forvaltningsloven § 25 fastsetter: «formuleringen er generell, men det er klart at kravene som stilles til begrunnelsen må avpasses etter hvor inngripende vedtaket er, jf. blant annet Rt-2000-1056», jf. avsnitt 51. Høyesterett fant det ikke nødvendig å oppstille et særlig skjerpet begrunnelseskrav, fordi A ikke ville «bli rammet hardere enn det som er vanlig ved slike saker».
Etter disse dommene kan det legges til grunn at kravet til et enkeltvedtaks begrunnelse skjerpes i takt med hvor inngripende vedtaket er. Det må komme klart frem av begrunnelsen at vedtaket er fattet på bakgrunn av et saklig og forsvarlig skjønn.
5. Mangelfulle begrunnelser
Mangelfulle begrunnelser kan i enkelte tilfeller føre til ugyldighet, dersom begrunnelsen kan ha hatt betydning for vedtakets innhold, jf. Rt. 1981 s. 745 (Isene) på s. 748. Etter fvl. § 41 kan imidlertid vedtak som er beheftet med saksbehandlingsfeil, som f.eks. mangelfull begrunnelse etter fvl. § 25, likevel være gyldige når «det er grunn til å regne med at feilen ikke kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold». Ordlyden tilsier at innholdsmessige riktige avgjørelser er gyldige selv om det er begått feil under saksforberedelsen. Den sier imidlertid ikke at alle andre vedtak som lider av feil i saksbehandlingen er ugyldige.
Bestemmelsen gir anvisning på en sannsynlighetsvurdering. For å kjenne et vedtak ugyldig, trengs ikke overvekt av sannsynlighet for at feilen kan ha påvirket resultatet, og det er heller ikke nødvendig å påvise at feilen faktisk har virket inn. Det er nok at det er en fjerntliggende mulighet for det, jf. Rt. 2009 s. 661 avsnitt 71 og Rt. 2015 s. 1388 avsnitt 282. Terskelen er med andre ord ikke høy. Selv om det ikke skal så mye til, blir vedtaket gyldig dersom det ikke har vært noen «reell mulighet» for at resultatet har blitt påvirket, jf. HR-2017-2247-A avsnitt 97.
Er begrunnelsen mangelfull etter fvl. § 25, må det altså vurderes om det er en viss mulighet for at feilen kan ha påvirket innholdet. Men at det ikke er gitt begrunnelse for et vedtak, eller at begrunnelsen ikke tilfredsstiller lovens krav, som kan i seg selv sjelden antas å ha øvet innflytelse på avgjørelsen innhold. Ettersom begrunnelsen gjerne skrives etter at avgjørelsen er tatt, og vil i så fall ikke kunne ha virket inn på vedtakets innhold. En manglende eller mangelfull begrunnelse kan imidlertid være en indikator på at det foreligger andre feil, for eksempel at sentrale momenter i saken ikke er gitt tilstrekkelig overveielse eller at det er tatt utenforliggende hensyn. Denne måten kan tilsi en sannsynlighet for at feil har virket inn. Et eksempel kan være Rt. 1981 s. 745 (Isene) hvor det var tvil om alle relevante forhold i saken har vært overveiet.
6. Er det en sammenheng mellom begrunnelsens innhold og klage på vedtak?
Som nevnt stilles det etter fvl. § 25 ganske små krav til begrunnelsens innhold. Partene har ikke krav på omfattende begrunnelser. Likevel viser foretatte undersøkelser av de ulike forvaltningsorganers praksis at forvaltningen ikke alltid lever opp til forvaltningslovens heller beskjedne krav til begrunnelse av vedtak.
Eckhoff og Graver har foretatt en undersøkelse av begrunnelsene til en del saker som ble påklaget til statsforvalteren, referert i Eckhoff og Graver 1991. De fant at ofte var den eneste begrunnelsen som ble gitt var en henvisning til hvilken bestemmelse i den aktuelle loven vedtaket bygde på. De fant også at et argument som ofte ble brukt av forvaltningen når den ble kritisert for å gi dårlig begrunnelse, var at det tok for lang tid å utarbeide begrunnelser og at denne tiden gikk på bekostning av behandlingen av andre saker. Likevel så de en klar sammenheng mellom hvor ofte folk klaget, og hvor omfattende begrunnelsen var. De forvaltningsorganer som ga gode begrunnelser fikk sjeldnere klager enn de som ga dårligere begrunnelser.
Etter dette kan man spørre seg om forvaltningen ikke faktisk sparer tid på å gi gode begrunnelser. Det tar tid å skrive begrunnelser, men behandlingen av klagesaker kan være enda mer tidkrevende. Dette er fordi man går inn i saker som en har lagt bort, og dette vil kanskje i sum gi mer arbeid enn det man sparer på å kutte begrunnelsen i utgangspunktet. Grundige begrunnelser kan dermed bidra til å fremme en effektiv saksbehandling.
Litteraturliste
· Bernt, J. & Rasmussen, Ø. (2010) Frihagens forvaltningsrett bind 1 (2. utg.) Oslo: Fagbokforlaget
· Eckhoff, T. & Smith, E. (2018) Forvaltningsrett (11. utg.) Oslo: Universitetsforlaget
· Graver, H. (2019) Alminnelig forvaltningsrett (5. utg.) Oslo: Universitetsforlaget