Skrevet av: Matthew Saul, Førsteamnuensis, Høgskolen i Innlandet
1. Innledning Tirsdag 24. mars ble koronaloven vedtatt av Stortinget. I loven gis Kongen i statsråd fullmakt til å utfylle, supplere eller fravike visse lover gjennom midlertidige forskrifter. Forskrifter fastsatt i medhold av koronaloven trer i kraft én dag etter at Stortinget skriftlig er meddelt den nye forskriften, med mindre Stortinget opphever den. Bakgrunnen for den nye loven er krisen som Norge befinner seg i som følge av koronapandemien, og at normal lovgivningsprosess vil ta for lang tid til å kunne ivareta behovene som oppstår i krisen.
I dette innlegget vil jeg dele noen refleksjoner rundt på hvilken måte prosessen som førte til den nye loven kan være interessant for studenter av norsk statsforfatningsrett. Vi studerer statsforfatningsrett ved Høgskolen i Innlandet på tredje år som en del av emnet Norske og internasjonale rettslige institusjoner (NIRI). Lovforslaget som opprinnelig var lagt frem fikk stor respons blant jurister. Jurister reagerte særlig på at regjeringen etter forslaget kunne sette til side enhver lov gjennom forskrift uten å gå gjennom Stortinget. Videre møtte lovforslaget sterke reaksjoner med hensyn til hvor rask prosessen i forberedelsen av forslaget hadde gått.
Flere juridiske eksperter ble bedt av Stortingets nye korona-komité om å vurdere lovforslaget. Ekspertkommentarer til forslaget fra Hans Petter Graver, Eivind Smith, Terje Einarsen, Benedikte Moltumyr Høgberg, Eirik Holmøyvik, Advokatforeningen, Dommerforeningen og Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter, har blitt samlet og publisert på Juridika. Ekspertene ble hørt av Stortinget, og det var en mye mer moderat versjon av loven som til slutt ble vedtatt. Endringer i forslaget inkluderer at det nå bare er 60 navngitte lover som kan bli endret, en forskrift kan bli stoppet av Stortinget før den er vedtatt, og det følger av loven at ordinær lovgivningsprosess skal brukes når det er mulig. Med disse endringene har mange av ekspertene som opprinnelig var bekymret nå utrykt at de er fornøyde med loven som de med endringene oppfatter som i tråd med Grunnloven – se Juristopprøret som ga ny koronalov.
Prosessen rundt koronaloven har utløst mange interessante spørsmål. Jeg vil fremheve noen ting vi kan lære om Grunnlovens sentrale prinsipper, om institusjonelle bestemmelser, samt om lovgivningsprosessen i krisetid.
2. Grunnlovens sentrale prinsipper Vi snakker ofte i statsforfatningsrett om prinsipper. Vi snakker særlig om maktfordeling, demokrati, rettstaten, og menneskerettigheter. Disse begrepene er beskrevet som grunnleggende og er sentralt for lovgivende, utøvende, og dømmende makts legitimitet. De er en del av samfunnskontrakten som er grunnlaget for all utøvelse av statsmakt. Likevel kan de virke litt abstrakte. Ekspertkommentarene til koronaloven kan imidlertid bidra til å belyse prinsippenes praktiske betydning. Prinsippene fungerer som et felles språk for ekspertene. De er brukt til å gi struktur, kriterier, og vekt til vurderingene av forslaget til koronaloven.
Et eksempel er maktfordelingsprinsippet. Smith understrekte at «[v]årt system for maktfordeling mellom lovgivende makt (med Stortinget som ankerfeste) og utøvende statsmakt springer nettopp ut av behovet for å la makt møte makt». Høgberg erkjente at å overlate til regjeringen å fravike lovgivning kan åpne for maktmisbruk og at det derfor er viktig at forslaget inkluderer sikringsmekanismer, «bl.a. tidsbegrensning, sikring av menneskerettigheter, ingen adgang til å fravike Grunnloven, herunder ingen rett til å forskyve et stortingsvalg, samt mindretallsrettigheter til Stortinget». Einarsen er blant de som ikke var overbevist om at mindretallsrettigheter til Stortinget vil være en effektiv kontrollmekanisme: «Et mindretall vil måtte forklare i offentligheten hvorfor man som mindretall vil overkjøre både regjeringen og et flertall på Storting.» Graver brukte maktfordeling til å argumentere for styrking av domstolenes stilling i forslaget: «Når den parlamentariske kontrollen med lovgivningen svekkes så betydelig som loven gjør, er det grunnleggende viktig at ikke også den andre grunnlovsmessige kontrollmekanismen svekkes.»
Einarsen fremhevet at maktfordeling også har å gjøre med at de ulike organer har oppgaver som er i overensstemmelse med sine kvaliteter: «Departementsjuristene som skal gi forskrifter i medhold av loven har verken opplæring i eller erfaring med å skulle gi vidtgående lover som berører Grunnloven, menneskerettighetene og andre grunnprinsipper for utøvelse av norsk statsmyndighet uten et allerede eksisterende lovgrunnlag med lovforarbeider å støtte seg på.»
De statsrettslige prinsippene er en del av forklaringen for hvorfor befolkningen burde høre på myndighetene og følge loven. Prinsippene er derfor tungtveiende i diskusjonen av lovforslaget. Se Holmøyvik: «Nettopp fordi lova er særleg inngripande i maktfordelinga og med det i grunnleggjande demokratiske prosessar, må både regjeringa og Stortinget gå ekstra langt i å sikre eit minimum av offentlig debatt og innspel frå relevante institusjoner og interessegrupper.» Det kunne ha vært urovekkende dersom Stortinget hadde valgt å vedta lovforslaget på tross av at dette hadde vært gjenstand for gjennomgående, grunnleggende kritikk. Det kunne ha tydet på at innholdet i samfunnskontrakten er i endring. Forslaget ble imidlertid endret betydelig på en måte som tyder på at prinsipper som maktfordeling og demokrati fortsatt utvilsomt er en grunnleggende del av samfunnskontrakten i Norge.
3. Institusjonelle bestemmelser Det er vanlig å skille mellom Grunnlovens institusjonelle bestemmelser og rettighetsbestemmelser. Institusjonelle bestemmelser regulerer forholdet mellom statsmaktene og deres organisering. Disse bestemmelsene er ofte mer detaljert utformet, men det er likevel noen tema som er preget av usikkerhet. Dette skyldes at ved institusjonelle bestemmelser fortrekker domstolene å la Stortingets egne vurderinger stå, men også at noen tema sjelden er i fokus i praksis. Forslaget om å gi så mye lovgivningsmakt til regjeringen er uvanlig. Som Einarsen uttrykker det, vil forslaget gi «den mest omfattende fullmakten til å fravike gjeldende lover ved forskrift siden vedtakelsen av Grunnloven i 1814». Dette har ført til diskusjon om noen omdiskuterte tema.
Et eksempel er spørsmålet om hvor langt Stortinget kan gå i å delegere lovgivningsmakt til regjeringen. For Einarsen var det «i beste fall uklart om koronalovens omfattende delegasjon av lovgivningsmyndighet til regjeringen strider mot Grunnloven». Graver kommenterte «at selv om Stortingets delegasjonsadgang anses for å være meget vid, er det enighet om at den ikke er ubegrenset … Stortinget kan ikke avsette seg selv som lovgiver». Holmøyvik erkjente at det er usikkerhet rundt hvor grensen går, men viste til norsk statsrettslig teori for å understreke at for å være innenfor Grunnlovens ramme må delegasjon være saklig avgrenset slik at det er mulig for domstolene og Stortinget å kunne prøve om regjeringen går ut over fullmakten. Endringene som etterfulgte ekspertenes kritikk inkluderer at heller enn å gjelde alle lover, er det nå kun 60 navngitte lover som kan bli endret. Denne endringen er ansett av Holmøyvik som «støtte til Tore Opsahls gamle lære om at delegasjon av lovgivningsmakt må være saklig avgrenset».
Et annet tema i forslaget som ble diskutert av ekspertene var regler for rettslig bindende vedtak fra Stortinget. I forslagets § 5 sto det at «Stortinget kan til enhver tid treffe vedtak som helt eller delvis opphever forskriften, med minst en tredjedel av stemmene.» Smith og Høgberg uttrykte motsatte syn på om dette er i strid med Grunnloven. Smith mente det er i strid. For Smith er kravet om flertall for rettslig bindende vedtak selvfølgelig. Høgberg mente forslagets § 5 ikke er i grunnlovsstridig.
Høgberg viste til at «[d]et følger av Grunnlovens system at dersom annet ikke vedtas, så gjelder ½ [av stemmene i Stortinget]… Det er imidlertid ingenting i veien for at Stortinget i koronaloven vedtar et annet forholdstall i relasjon til regjeringens forskrifter». Etter ekspertenes innspill var § 5 endret i tråd med et forslag fra Smith til: «Dersom stortingsrepresentanter, som til sammen representerer minst en tredjedel av Stortingets medlemmer, ikke kan støtte en bestemt forskrift, eller deler av forskriften, og uttrykker dette skriftlig i tråd med vedtatt arbeidsordning i Stortinget, plikter Kongen straks å oppheve de aktuelle bestemmelsene.» Smith har kommentert i etterkant at han er «svært fornøyd med at det underlige og etter mitt syn klart grunnlovsstridige forslaget om å legge rettslig bindende beslutningsmyndighet til et mindretall i Stortinget, er satt til side».
Når det gjelder begge tema jeg har nevnt, får vi ikke noen definitiv rettslig avklaring gjennom diskusjonen rundt koronaloven. Imidlertid vil erfaringene rundt vedtakelsen av koronaloven og diskusjonene i forbindelse med dette medføre at det rettslige bildet har blitt litt klarere.
4. Lovgivningsprosessen Det typiske mønsteret i norsk lovgivningsprosess er tidkrevende, og har fordelen av både tekniske og demokratiske innspill i utvikling av den aktuelle loven.
Koronaloven var derimot resultat av en veldig rask prosess. Det var ekstraordinært statsråd onsdag 18. mars. Proposisjonen ble overlevert Stortinget torsdag 19. mars. Den er beskrevet av Graver som «preget av hastverk og er gjennomgående svært tynn». Den mangler vanlig «redegjørelse for den gjeldende rettstilstanden, rettsgrunnlaget for å gi loven, synspunkter på lovforslaget fra ulike institusjoner og interesser i samfunnet og lovens konsekvenser for offentlige og private». Den var også som Smith presenterer det «gjenstand for lukkede forhandlinger med lederne for politiske partier og utvalgte interesseorganisasjoner, med det resultat – ifølge media – at Stortingets aksept i praksis skulle være sikret før proposisjonen overhodet ble lagt frem». Å produsere en lov som gir så vidtrekkende makt til regjeringen på denne måten er betenkelig. Den meget hurtige prosessen øker risikoen for at menneskerettigheter ikke er tilfredsstillende ivaretatt, at man ikke har rukket komme frem til den mest hensiktsmessige løsning, og undergraving av demokrati som en viktig verdi i seg selv.
Det er kanskje overraskende at opposisjonen i Stortinget kunne gå med på at lovgivningsprosessen kunne skje slik, men som Graver har fremhevet, kan vanlig demokratisk prosess i krisetid lett bli ansett som en luksus. I den slags situasjoner er det viktig at Norge har uavhengige jurister som følger med og er tilgjengelig til vurdere forslaget opp mot grunnleggende prinsipper. Ekspertene som jeg har sitert fra i dette innlegget forberedte innspill i rekordfart, men likevel klarte de å bidra til å sikre en mye bedre lov i forhold til Grunnlovens prinsipper. At ekspertene lyktes i å påvirke prosessen tross veldig kort varsel og tid tyder på at det ikke er grunn til å gi opp debatt eller krav om begrunnelse i krisesituasjoner hvor det er behov for å handle raskt. Et viktig spørsmål er hvor mye som kan anses som rimelig. Svaret er avhengig av kontekst, men det er et spørsmål som vi kommer til å bli bedre plasserte til å reflektere over i lys av erfaringene vi vil ha fra utarbeidelsen av og praksis under koronaloven.
5. Oppsummering Krise kan medføre at de som styrer et land oppfatter vanlig lovgivningsprosess som en luksus man ikke kan ta seg råd til, og som vil kunne være til hinder for effektivt å bekjempe krisen. Det er imidlertid fare for at for mye av grunnleggende prinsipper blir ofret i et ønske om å handle raskt. I den slags situasjoner er det verdifullt at uavhengige juristers stemmer kan høres i vurderingen av forslaget. I forbindelse med koronaloven har det oppstått ulike rettslige spørsmål som sjelden settes på spissen når nytt norsk regelverk skal vedtas. Studenter av statsforfatningsrett kan derfor lære mye fra denne prosessen.
I dette innlegget har jeg fremhevet noen ting at vi kan ta med oss fra prosessen rundt koronaloven. Det er imidlertid mye mer som kunne vært diskutert, for eksempel rundt konstitusjonell og forvaltningsrettslig nødrett (se Advokatforeningen; Høgberg; Holmøyvik). Andre interessante emner er viktigheten av forholdsmessighetsvurdering i lovgivningsprosessen (se Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter), spørsmål knyttet til domstolsrollen i krisen (se Graver), og muligheten for dynamisk tolkning av Grunnloven § 68 i forhold til dagens teknologiske utvikling (se Holmøyvik). Jeg anbefaler alle som studerer norsk statsforfatningsrett å lese ekspertkommentarene som er tilgjengelig på Juridika.