Skrevet av: Thea Isabelle Bredviken
1. Innledning
Det overordnede utgangspunktet i erstatningsretten er at man bare hefter for sine egne handlinger -og unnlatelser. Denne grunntanken bunner ut i hensynet til enhver borgers private autonomi, og det kreves følgelig en særlig hjemmel for å fravike dette utgangspunktet. Skadeerstatningsloven av 1969 (skl.) oppstiller flere særlige hjemler, herunder bl.a. arbeidsgiveransvaret i skl. § 2-1. Arbeidsgiver kan pålegges et objektivt ansvar for skader som er voldt «forsettlig -eller uaktsomt» av hans arbeidstakere.
Imidlertid skiller man i noen grad mellom arbeidsgiveransvaret for private virksomheter – og for de offentlige. Denne differensieringen har mer enn en formell betydning, og skillet kan i flere saker være utslagsgivende for hvorvidt en arbeidsgiver stilles erstatningsansvarlig – eller blir frikjent. Det offentliges erstatningsansvar er tradisjonelt regnet som et eget rettsområde, hvor culpanormens relativitet innebærer at man møter begrepene «streng» og «mild» culpanorm[1]. Det er et vanskelig fagfelt, noe som reflekteres av mange dissensdommer, og en stor uenighet i rettslitteraturen.
1.1 Offentligrettslig historie
Fra gammelt av var ikke det offentlige ansvarlig for sine skadevoldende handlinger se bl.a. Rt. 1913 s. 656 (Fyrløktdommen) til illustrasjon. Denne ansvarsfriheten ble imidlertid kritisert som urimelig, og utover 1900-tallet vokste ansvar for det offentlige gradvis frem som en del av den alminnelige erstatningsretten. Parallelt med fremtreden av det offentliges ansvar i erstatningsretten, vokste nye problemer frem.Den alminnelige erstatningsretten bygger på et forhold mellom to private parter, og erstatningsplikten hviler på hensynet til reparasjon og prevensjon.[2] Disse hensynene virker ikke inn på samme måte i det offentliges virksomhet, bl.a. fordi det offentlige er en ensidig hjelpevirksomhet – og det ikke foreligger noen motytelse fra mottakeren av servicetjenesten.[3]
Samtidig som Norges jurister prøvde å få klareringer i problemene rundt det offentliges erstatningsansvar, ønsket man i det nordiske lovsamarbeidet å kodifisere det alminnelige erstatningsinstituttet. Dette medførte spørsmålet om det offentliges ansvar burde reguleres forskjellig ut fra hva slags offentlig virksomhet det gjaldt [f.eks. service -, bistand -, kontroll -, pleie). Debatten bunnet hovedsakelig ut i de ulike hensynene som begrunner de ulike offentlige tjenestene, og tanken bak må forsåvidt sies å være god. Utvalgene fant imidlertid at en slik sondring ville være vanskelig å praktisere – og resultatet ble Skadeerstatningsloven av 1969 (skl.) § 2-1. I stedet for en lengre avhandling i lovteksten hvor man skilte mellom ulike former for offentlig virksomhet osv., ble tillegget «hensyn tas til krav som skadelidte med rimelighet kan stille» innført. Begrunnelsen ble forsøkt gjort rede for -og klarert i forarbeidene.[4]
1.2 Fremstilling
Fremstillingens brede tema er det offentliges erstatningsansvar. Som allerede nevnt skiller det offentligrettslige ansvaret seg fra andre private aktører i samfunnet, bl.a. fordi offentlig myndighet er forbeholdt offentlige aktører uten profitt -og fordi det offentlige sørger for at borgerne har tilgang til en rekke tjenesteytelser – såkalt «offentlig servicevirksomhet».
Fremstillingens fokus er å identifisere noen av de sentrale problemstillingene knyttet til denne virksomheten; herunder særlig diskusjonen knyttet til «standardregelen» eller den «milde culpanormen». Begrepene betegner det samme forholdet, og jeg skal gjennom denne fremstillingen forsøke å gjøre nærmere rede for innholdet i den særegne normen. Fremstillingens snevre tema er det offentliges arbeidsgiveransvar, og oppgaven avgrenses dermed mot offentlig myndighetsutøvelse. Fremstillingens fokus ligger på eksistensen -og eventuelt rekkevidden av en «mild culpanorm» for det offentlige.
2. Mild Culpanorm
Den milde culpanormen henviser til en strengere terskel for at det offentlige skal komme i erstatningsansvar. Terminologien kan på denne måten være forvirrende, men den betyr i praksis at det er et større rom for feil på visse områder der det offentlige er arbeidsgiver. Den strenge terskelen innebærer at det ikke nødvendigvis vil foreligge et ansvarsgrunnlag i situasjoner der det normalt hadde foreligget ansvar for en privat arbeidsgiver. Innledningsvis vil jeg påpeke at det knytter seg betydelig uenighet i teorien om det i det hele tatt eksisterer en selvstendig mild culpanorm, eller om Høyesterett behandler det offentlige mildere grunnet konkrete momenter i de aktuelle sakene.
2.1 «Den store uenigheten»
I juridisk teori er det stilt spørsmål ved om det egentlig gjelder noen egen norm for det offentliges erstatningsansvar. Hagstrøm fremholdt i sin doktoravhandling fra 1987 at den utformingen loven fikk, innebar en mer vidtgående innsnevring av ansvaret enn det som følger av culpanormens relativitet og kravet om rettsbeskyttet interesse.[5] Lødrup har imidlertid stilt spørsmål ved om det i virkeligheten er tale om det som også ellers gjelder; nettopp at det kan være en noe ulik terskel for uaktsomhet alt etter skadetilfellets egenart, og at denne terskelen også kan variere innen de enkelte virksomhetsområder.[6] Liisberg mener at det aldri har eksistert en mild culpanorm, og at «standardregelen» er et resultat av en feiltolkning av både forarbeider og Høyesterettspraksis. Hagstrøm hevder at normens eksistens har blitt bekreftet av Høyesterett flere ganger, og at det heller ikke er tatt avstand fra normen i nyere rettspraksis.[7]
3. Rettskildebildet
Formålet med fremstillingen er ikke på noen måte å komme frem til en endelig konklusjon, da jeg mener at rettsområdet både er for uoversiktlig – og diskutert til at dette lar seg gjøre. I stedet ligger fokuset på å belyse de aktuelle rettskildene som «standardregelen» kan sies å ha blitt utledet fra. På denne måten kan dere som lesere selv danne dere en selvstendig formening om normen. Det må nevnes at rettskildebildet som benyttes i denne fremstillingen er begrenset (av pedagogiske og tidsmessige hensyn), og det vises bl.a. til Gøril Bjerkans nylig avsagte doktoravhandling (2019) for en mer fyldig gjennomgang.[8] Videre i fremstillingen kommer jeg kun til å fokusere på arbeidsgiveransvaret for skader skjedd i forbindelse med det offentliges service -og kontrollvirksomhet (offentlig servicevirksomhet).
3.1 Rettslig grunnlag
Arbeidsgivers objektive ansvar for arbeidstakerens subjektive skyld reguleres i skl. § 2-1. Det rettslige utgangspunktet finnes i (1) og lyder som følgende:
Arbeidsgiver svarer for skade som voldes forsettlig eller uaktsomt under arbeidstakers utføring av arbeid eller verv for arbeidsgiveren, idet hensyn tas til om de krav skadelidte med rimelighet kan stille til virksomheten eller tjenesten, er tilsidesatt. Ansvaret omfatter ikke skade som skyldes at arbeidstakeren går utenfor det som er rimelig å regne med etter arten av virksomheten eller saksområdet og karakteren av arbeidet eller vervet.
For overhodet å aktualisere spørsmålet må arbeidstakeren ha utvist skyld etter den alminnelige culpanormen. Culpanormen er bygget rundt en relativiseringstanke, hvor terskelen for culpøs atferd kan variere etter hvilke forutsetninger hver enkelt skadevolder innehar. Den fete setningen i sitatet ovenfor kan ved første øyekast oppfattes som aktsomhetsstandarden som skal anvendes, men formuleringen har imidlertid et annet formål. Formuleringen skal bl.a. «regulere bestemte sider ved det offentliges ansvar» jf. Ot.prp.nr. 48 (1965-66) s.78 flg. Det er også denne formuleringen som er roten til debatt og uenighet.
3.2 Forarbeidene – Ot.prp.nr. 48 (1965-66).
Ved vedtakelsen av skl. § 2-1 var det lovgivers forutsetning at formuleringen [uthevet i sitatet over] skulle begrense det offentliges ansvar i visse tilfeller, særlig for såkalt kontroll og servicevirksomhet jf. Ot.prp. s. 59 flg. og 78-79. Tanken var at selv om det skulle være utvist uaktsomhet – skulle det mer til for å pålegge det offentlige arbeidsgiveransvar dersom skaden skyldtes svikt i kontroll -eller servicevirksomheter.[9]
Det fremgår av forarbeidene til skl. §2-1 at:
«[d]et vil etter departementets oppfatning ikke være rimelig at det statueres ansvar i ethvert tilfelle hvor det kan sies at en skade er voldt ved uaktsomhet. Dette gjelder særlig hvor det er tale om visse service- virksomheter, rednings- og bistandsytelser og rådgivningsvirksomhet av forskjellig slag. Bl. a. for å søke å få dette fram, er det i nr. 1 annet punktum fastsatt at det ved avgjørelsen av ansvarsspørsmålet skal «tas hensyn til om de krav skadelidte med rimelighet kan stille til virksomheten eller tjenesten, er tilsidesatt. I atskillige tilfelle vil forholdet være at skadelidte ikke kan stille særlige krav til vedkommende virksomhet, og dette vil da få betydning for om han kan gjøre erstatningskrav gjeldende».
Ut fra forarbeidene virker det altså som at det klart var lovgivers forutsetning at bestemmelsen skulle inneholde en mild culpanorm for visse sider av den offentlige virksomheten. Forarbeidene gir imidlertid ikke anvisning på en mildere norm i nødssituasjoner eller ved redningsoperasjoner.
3.3 Legislative hensyn
Den rettspolitiske begrunnelsen bak standardregelen er forbundet med at offentlig servicevirksomhet betegner virksomhet som skal hindre skade på tredjemannsinteresser. Det er ansett som rett og rimelig at når det offentlige påtar seg et ansvar for å avverge skadeforvoldelse på tredjemenns interesser bør terskelen for å bli objektivt ansvarlig være høyere. Dette gjelder spesielt når risikoen for skade er skapt av andre, eller skyldes naturlige årsaker. Dersom det offentlige ville være bedre erstatningsrettslig «vernet» ved å ikke iverksette tiltak i det hele tatt – for å unngå svikt osv. -ville ikke samfunnet som helhet være bedre tjent med det.[10] Offentlig servicevirksomhet er følgelig begrunnet i den generelle samfunnsnytten.
Som nevnt er grunnen til at man har særskilte ansvarsregler for det offentlige at forholdet mellom det offentlige (skadevolder) og borger (skadelidt) ikke er likt forholdet mellom to private parter. Borgeren kan ha berettigede forventninger til utøvelse av offentlig servicevirksomhet [for bl.a. politiet, veivesenet eller forsvaret]. Imidlertid er stortinget ansvarlig for å fordele knappe ressurser på ulike offentlige virksomheter i samfunnet. Domstolene er på dette området svært tilbaketrukne med å overprøve Stortingets prioriteringer av ressursene jf. maktfordelingsprinsippet, så lenge fordelingen er forsvarlig. Her er det viktig å nevne at mange teoretikere skiller mellom aktive handlinger, og unnlatelser. Tendensen virker å være at dersom offentlig servicevirksomhet aktivt handler culpøst er det ikke rom for å basere vurderingen på en mildere culpanorm. Dette er godt i samsvar med de bakenforliggende hensynene.
4. Rettspraksis
En ansvarsdifferensiering etter virksomheten og de berørte interessene har lang tradisjon i det offentligrettslige erstatningsansvaret, og kan føres helt tilbake til den grunnleggende dommen i Frankrike – Rotschild-saken (1855) hvor Conseil d´Etat uttalte at «statens ansvar verken er generelt eller absolutt, men avhenger av arten av -og behovet for hver enkelt tjeneste». Med utgangspunkt i denne avgjørelsen ble det i Frankrike skapt et nokså differensiert ansvarssystem for det offentlige. Synspunktet syntes å være at dersom oppgavene var særlig vanskelige å utføre, så kunne dette tilsi en fravikelse av det alminnelige culpaansvaret.[11] Dette påvirket utviklingen i Norden, og videre settes fokuset tilbake til rettsutviklingen i Norge.
4.1 Rt. 1970 s. 1154 (Tirranna)
Fra norsk rettspraksis er Tirranna regnet som en av de aller viktigste dommene som gir uttrykk for den milde culpanormen. Båten M/S Tirranna grunnstøtte og totalforliste i Troms etter å ha stolt på en slukket lysbøye. Lysbøyen var slukket grunnet menneskelig svikt, og feilen kunne Fyrvesenet bebreides for. Rederiet krevde erstatning fra staten, men fikk ikke medhold (dissens 4-1).
Førstvoterende for flertallet fulgte opp forarbeidenes anvisning på et kvalifikasjonskrav, og uttalte at «… en spesiell begrensning synes å være naturlig å riktig når det gjelder offentlig virksomhet som tar sikte på å bidra til å skape ferdsels -og trafikksikkerhet. Feil og forsømmelighet som skal kunne lede til rettslig ansvar, så fremtre som et betydningsfullt avvik fra den grad av sikkerhet … som virksomheten tar sikte på å tilveiebringe» (s. 1156).
Av dommen kan man utlede at det må foreligge et betydningsfullt avvik fra den sikkerheten som virksomheten tar sikte på å sørge for før det kan statueres ansvar. Dette kvalifiserte avviket er en direkte oppfølging av forarbeidenes kvalifikasjonskrav – og det er nettopp dette avviket som bærer betegnelsen «standardregelen». Det er viktig å påpeke at dommen ikke kunne bedømmes etter skl. § 2-1, ettersom saken gjaldt skade som oppsto før lovens vedtakelse i 1969. Det som ble sagt i førstvoterendes votum stemmer imidlertid godt overens med forarbeidene nevnt ovenfor. Videre har dommen fått oppslutning i senere rettspraksis jf. bl.a. Rt. 2000 s. 253 (Asfaltkant) s. 260 – samt i juridisk teori.
4.2 Rt. 1991 s. 954 (Spanor)
Dommen gjaldt en reisearrangør som drev ulovlig uten å ha stilt påbudt garanti etter bestemmelsene i dagjeldende reisegarantilov. Reisekjøpere hadde innbetalt forskudd for fremtidige reiser til reisearrangøren Spanor. Reisearrangøren gikk konkurs, reisene ble kansellert og reisekjøperne tapte hele sitt innbetalte forskudd på til sammen noe over kr. 500 000,-. Reisegarantifondet var et statlig organ som var opprettet for å administrere reisegarantiordningen. Dersom en reisearrangør som hadde bevilling -og stilt garanti gikk konkurs, kunne reisekjøperne gå til reisegarantifondet for å få forskuddet dekket. Spørsmålet var den klanderverdige passiviteten ved staten v/ Forbrukerombudet var tilstrekkelig til å konstatere arbeidsgiveransvar. Høyesterett delte seg i to fraksjoner (dissens 4-1) og flertallet nevnte Forbrukerombudets virksomhet som eksempel på en virksomhet hvor lovgivningspolitiske hensyn kan tilsi en mer reservert holdning til å statuere ansvar – det ble likevel tilkjent erstatningsansvar for staten.
Dommens begrunner ansvarsfrihet med arten av den offentlige virksomheten, og forankrer dette i forarbeidene. Det er innsatsen -eller atferden – til de ansatte i Reisegarantifondet som er gjenstand for vurdering, og ikke resultatet av Reisegarantifondets virksomhet. Dette betyr m.a.o. mild-culpa vurderingen berodde på innsatsforpliktelsen -og ikke resultatforpliktelsen. Det vurderes ikke hva de skadelidte med rimelighet kan forvente av sikkerhet for at reisebyrået er godkjent og har stilt garanti.
4.3 Rt. 2000 s. 253 (Asfaltkant)
Dommen gjaldt en motorsyklist som omkom grunnet manglende skilting etter asfaltarbeid på E16 Sollihøgda mellom Sandvika og Hønefoss. Høyesterett delte seg i to fraksjoner, og annenvoterende for flertallet presiserte standardregelens anvendelsesområde. Høyesteretts flertall holdt Statens vegvesen ansvarlig for trafikkulykken, da det ble lagt avgjørende vekt på hovedårsaken til ulykken kunne tilbakeføres til aktive handlinger fra vegvesenets side. Den alminnelige aktsomhetsterskelen ble følgende lagt til grunn. Annenvoterende dommer Skoghøy presiserte at standardregelen
«ikke [kan] gjelde for alle former for offentlig kontroll -, bistands -og servicevirksomhet. Det […] avgjørende er hvilke krav skadelidte med rimelighet kan stille til virksomheten eller tjenesten.» Denne vurderingen må gjøres konkret, og annenvoterende fremhever momenter som han mener skal særskilt vektlegges. Herunder er hvilken skaderisiko som generelt gjelder på vedkommende område, hvilke økonomiske ressurser som står til myndighetens rådighet, arten på de skadede interesser, og hvilke muligheter skadelidte har til å forsikre seg mot skade. Videre fremhever annenvoterende et poeng, som er blitt lagt betydelig vekt på i senere rettspraksis -og litteratur; hvorvidt skaden skyldes en unnlatelse eller en aktiv handling fra det offentlige[12] Annenvoterende slutter seg til teoriens synspunkter, og påpeker at det «særlig for unnlatelse av å forebygge eller avverge skader fra en skaderisiko som truer fra naturens side eller som er skapt av andre, at det […] kan være grunn til å anvende en mildere aktsomhetsnorm».
Det er her de legislative hensynene om Stortingets ressursprioritering og samfunnsnytten kommer tydeligst til uttrykk. Dommen kan både tas til inntekt for standardregelens eksistens, og er veiledende rundt dens omfang.
4.4 Rt. 2011 s. 991 (Ulmebrann)
Dommen gjaldt en en mindre boligbrann i Sørskår, Rogaland. Brannvesenet forlot brannstedet ca. 1 1/5 time etter at brannen var antatt slukket, uten å sørge for brannvakt. Brannen blusset opp igjen og huset brant ned til grunnen. Førstvoterende påpekte at eksistensen den «milde culpanormen» for det offentlige har fått sterk kritikk i teorien. Etter å ha påpekt kritikken uttalte førstvoterende at «jeg finner det ikke nødvendig å gå nærmere inn på dette. På grunnlag av forarbeidene og rettspraksis anser jeg det uansett slik at brannvesenet må innrømmes et visst rom for feilvurderinger i forbindelse med det enkelte oppdrag før det statueres ansvar for kommunen» (premiss 32). Brannvesenet er et typisk eksempel på «rednings -og bistandsytelser», se Kap. 3.2.
Hva man kan utlede av dommen er [som alltid] opp til øyet som ser. Juridisk teori omtaler den som et uttrykk for at «standardregelen fortsatt gjelder, i tråd med forarbeidenes forutsetninger, men at regelens anvendelighet beror på en konkret vurdering av skadesituasjonen og tjenestens art». Nygaard mener at denne dommen sammen med Rt. 1991 s. 954 er et uttrykk for forarbeidenes omtale av en mild norm.[13]
5. Avsluttende betraktninger
Så hva nå? Gjelder standardregelen for offentlig servicevirksomhet? Er «mild culpanorm» de lege lata? Rettskildene etterlater et noe uklart bilde av standardregelen, og det nærmeste svaret kan vel ikke sies bedre enn «tja». Parallelt med diskusjonene i rettslitteraturen har Høyesterett videreført linjen med standardregelen, som over tid har fått en relativt omfattende forankring i norsk rettspraksis.
Etter Kjelland sitt syn har standardregelen klart en plass i den norske erstatningsretten da den i dag har sikker forankring i Høyesterettspraksis. Liisberg står fast på at standardregelen er en «utbredt vranglære», mens Nygaard og Lødrup i større grad problematiserer hvor standardregelen skal plasseres innenfor ansvarslæren -og hvordan den ellers skal presiseres. Selv om standardregelen har forankring i Høyesterettspraksis og juridisk teori kan den måtte nyanseres, modifiseres eller tilsidesettes ut fra det det konkrete tilfellet jf. Rt. 2000 s. 253 Asfaltkant. Det må foretas en konkret vurdering av standardregelens rekkevidde, hvor de hensyn regelen bygger på må avveies mot andre erstatningsrettslige hensyn. En slik differensiert tilnærming synes naturlig ettersom «offentlig servicevirksomhet» rommer et enormt mangfold av typesituasjoner, og at grensedragningen kan være særdeles vanskelig.
Fotnoter:
[1] Begrepene utdypes i KAP 2.
[2] Bjerkan, Det offentliges erstatningsansvar (2019) s. 6.
[3] Ibid.
[4] Uttalelsene i forarbeidene behandles i KAP 3.2.
[5] Hagstrøm, Offentligrettslig erstatningsansvar (1987) s. 388.
[6] Lødrup, Lærebok i erstatningsrett 6.utgv. (2009) s. 223.
[7] Hagstrøm og Stenvik, Erstatningsrett (2015) s. 234.
[8] Bjerkan, Det offentliges erstatningsansvar (2019)
[9] Hagstrøm og Stenvik, Erstatningsrett (2015) s. 234.
[10] Hagstrøm og Stenvik, Erstatningsrett (2015) s. 235.
[11] Hagstrøm og Stenvik, Erstatningsrett (2015) s. 234.
[12] Ibid.
[13] Nygaard, Om «mild norm» ved skadebotkrav mot det offentlege – Merknader til Rt. 2011 s. 991 (2013) s. 484.