Skrevet av: Anne Li Aaserud
Reglene om klagerett finnes i forvaltningsloven (fvl.) kapittel VI, §§ 28- 34. I den foreliggende fremstilling skal det – gjennom analyse av høyesterettspraksis, forarbeider og øvrige rettskilder – redegjøres for hvem som kan ha ”rettslig klageinteresse” etter fvl. § 28 og hensynene bak denne regelen. Redegjørelsen for enkeltvedtak og partsbegrepet vil være overordnet og kort, da det er de med annen «rettslig klageinteresse” som står i hovedfokus. Fremstillingen avgrenses mot domstolsprøving av forvaltningsvedtak og forvaltningens egen rett til å ta opp en avgjørelse til ny vurdering, uten at det foreligger en klage, jf. fvl. § 35.
Lovens utgangspunkt er at alle enkeltvedtak truffet av forvaltningen kan påklages, jf. fvl. § 28. Formålet med klagebestemmelsene er at den som er part i en forvaltningssak eller andre med rettslig klageinteresse i saken skal ha mulighet til å få avgjørelsen overprøvd. Klageinstansen skal være en annen og uavhengig instans – det forvaltningsorgan som er nærmest overordnet det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket (underinstansen), jf. to-instanssystemet slik det kommer frem i § 28 (1). Dette er en sentral prosessuell rettssikkerhetsgaranti som parter og de med annen rettslig klageinteresse har. Et ønske om ny behandling kan for eksempel være begrunnet i at det har skjedd endrede faktiske forhold i saken eller ønske om å rette opp rettslige feil i det opprinnelige vedtaket. Eksempelvis kan det ha vært parter som i det opprinnelige vedtaket ikke fikk muligheten til å uttale seg, grunnet manglende varsling om vedtaket fra forvaltningens side, se f.eks. fvl. § 16, men som nå får mulighet til å opplyse saken bedre.
Vilkårene i fvl. § 28 (1):
Det følger av fvl. § 28 (1) 1 pkt. at et ”enkeltvedtak” kan påklages. De som innehar klagerett er enten en «part» eller de med annen «rettslig klageinteresse» i saken. Bestemmelsen oppstiller to kumulative vilkår – hva som kan påklages og av hvem, hvorav det siste vilkåret er innbyrdes alternative. Forutsatt at kravene angående klagens form og innhold er oppfylt, og at klagen er framsatt rettidig, vil vedkommende kunne påklage et vedtak dersom de to vilkårene i bestemmelsen er oppfylt.
Første vilkår presiserer at det kun er ”Enkeltvedtak” som kan påklages, jf. § 28. Hva som er et enkeltvedtak er legaldefinert i fvl. § 2 b), jf. § 2 a). Et enkeltvedtak er en «avgjørelse som treffes under utøving av offentlig myndighet» og som «generelt eller konkret er bestemmende for rettigheter eller plikter til private personer […]» jf. fvl. § 2 b) jf. a).
Ved at fvl. § 2 b) jf. a) bruker beskrivelsen «avgjørelse som treffes under utøving av offentlig myndighet», så kan en ut fra lovens ordlyd utlede en avgrensning mot midlertidige og prosessuelle beslutninger. Det må med andre ord være truffet en realitetsavgjørelse som endelig avslutter saken jf. Ot.prp.nr.38 (1964-1965) s.32-33 og Rt.2011 s.1433. Eksempler på enkeltvedtak er der forvaltningen gir noen en byggetillatelse, en skjenkebevilling, pålegger plikter eller nedlegger forbud mot noe. Enkeltvedtak omfatter i tillegg også avvisning, der forvaltningen velger å ikke treffe en realitetsavgjørelse i en sak jf. § 2 tredje ledd.
Videre må man enten være «part» eller ha «rettslig klageinteresse» for å kunne klage i medhold av fvl. § 28. Partsbegrepet er definert i fvl. § 2 e). Med ”part” siktes det til det subjektet enkeltvedtaket ”retter seg mot” eller” saken ellers direkte gjelder” jf. fvl. § 2 e). Personen avgjørelsen ”retter seg mot” er simpelthen vedtakets adressat. Hvem ”saken ellers direkte gjelder” er et mer skjønnsmessig vilkår, som dekker de kvalifisert berørte. Det vil med andre ord være de som i vesentlig grad blir berørt av vedtakets faktiske virkninger.
Vilkåret «rettslig klageinteresse”:
Som tidligere nevnt åpner forvaltningsloven også for at andre enn parter kan påklage vedtaket. Forutsetningen er da at vedkommende har ”rettslig klageinteresse” i saken, jf. fvl. § 28 (1).
Det er klart at muligheten til å påklage et forvaltningsvedtak ikke kan være åpen for alle og enhver. Dette av hensyn til blant annet sakens parter og deres forutsetning om at man må kunne innrette seg etter vedtaket. Likevel er alternativet for de med annen «rettslig klageinteresse” inntatt i loven, ettersom også andre enn sakens parter kan ha innsigelser til vedtaket hvis de blir faktisk og/eller rettslig berørt. Tanken er derfor at disse andre som har en slik rettslig klageinteresse skal få muligheten til at vedtaket blir vurdert på nytt. Et annet sentralt formål med dette vilkåret var å lovfeste en adgang for stiftelser, foreninger og andre interesseorganisasjoner til å påklage forvaltningsvedtak. Under visse forutsetninger, kan stiftelser føre klagesakene på vegne av sine medlemmer der den enkeltes interesser ikke er tilstrekkelig berørt. Også rettstekniske hensyn gjør seg gjeldende, herunder hensynet til domstolenes arbeidsmengde. Hvis det alternativt hadde kommet mange søksmål mot vedtaket, vil forvaltningsklager som blir behandlet innenfor forvaltningen, være mindre byrdefullt for forvaltningen selv og sakens parter enn om det må opp til domstolen.
Begrepet ”rettslig klageinteresse” har vært gjenstand for diskusjon og analyse i rettspraksis, Sivilombudsmannen og i juridisk teori. Ordlyden er i seg selv lite informativ, men en naturlig språklig forståelse indikerer i hvert fall at vedkommende må være såpass tilstrekkelig berørt av vedtaket at de har interesse i å påklage det. For å belyse dette blir det i forarbeidene fremhevet at ” vedtaket må berøre [klagerens] rettsstilling på en slik måte at det er rimelig og naturlig at han får adgang til å klage over vedtaket”, jf. Ot.prp.nr.38 (1964-1965).
Det følger av forarbeidene til fvl. § 28 at den gamle tvistemålsloven (tvl.) § 54, i dag tvisteloven av 2005 § 1-3 nr. 2, benyttes analogisk og må ses i sammenheng med ordlyden ”rettslig klageinteresse”, jf. Ot.prp.nr.38 (1964-1965) side 98. Dette må ses på bakgrunn av søksmålsadgangen hvor tanken er at dersom man har rett til å få saken prøvd for domstolene, bør man da også kunne påklage et forvaltningsvedtak. I forarbeidene gis det også uttrykk for at det er tale om en konkret helhetsvurdering der en rekke momenter som blant annet; subjektiv rett, om saken vedkommer klageren og om han er saken uvedkommende vil være relevante jf. side 276. Som et eksempel for når «rettslig klageinteresse» kan foreligge nevner forarbeidene blant annet i saker hvor en tillatelse»berører noen som allerede […] driver konkurrerende virksomhet».
Etter tvl. § 1-3 nr. 2 må den som påberoper seg rettslig interesse påvise et ”reelt behov” for å få kravet avgjort. Dette skal vurderes ut fra kravets aktualitet og partenes tilknytning til det, jf. tvl. § 1-3 nr. 2 2. pkt. I rettspraksis er dette gitt til tre forskjellige grupper: Den som grenser mot partsbegrepet, de som hver for seg ikke er tilstrekkelig berørt men som sammen vil være det, og ideelle organisasjoner som arbeider for et bestemt formål. Kretsen av personer som har ”et reelt behov” etter denne bestemmelsen kan derfor i noen sammenhenger favne videre enn det ordinære partsbegrepet i forvaltningsloven. Dette vil for eksempel være tilfellet der enkeltvedtaket har prinsipiell karakter og interessene til en organisasjon som vedkommende er medlem av blir berørt, typisk her naturvernsforeninger eller fagforeninger.
Gjennom en rekke høyesterettsdommer er det blitt klart at foreninger, stiftelser og organisasjoner også bør ha en viss adgang til å få lovligheten av et forvaltningsvedtak prøvd av domstolene (domstolsprøving), jf. blant annet Rt. 1980 s. 569, Rt. 1982 s. 1710 og Rt. 2003 s. 833. Om organisasjoners mv. klagerett er det i forarbeidene til fvl. i tillegg uttalt at disse ”i mange tilfelle varetar [… ] sine medlemmers interesse på en slik måte at et vedtak må sies å vedkomme foreningen, og det vil være naturlig at foreningen har klagerett. […] Det må bero på om vedtaket i det individuelle tilfelle kan sies å vedkomme foreningen eller den organisasjon det er tale om”, jf. Ot.prp. nr. 38 (1964-65) side 277.
Rt. 1980 s. 569 fremhevet forståelsen av uttrykket ”rettslig interesse” i henhold til organisasjoners søksmålsadgang. Kjennelsen omhandlet et forbund (Norges Naturvernforbund) som påsto et reguleringsvedtak ugyldig. Høyesterett kom til at forbundet ikke hadde et ”reelt behov”, og dermed ikke søksmålsadgang. Høyesterett poengterte at uenighet i vedtaket og innsigelser ”ene og alene […] om andre forhold enn naturverninteresser” ikke medførte at forbundet hadde et ”reelt behov”. Det kan av dommen utledes at reelt behov ikke foreligger dersom søksmålsberettigelsen begrunnes i generelle bemerkelser som ikke omfatter organisasjonens virkeområde og formål.
Høyesterett bemerket imidlertid at forbundet kunne være søksmålsberettiget, dersom de begrunnet reguleringsvedtakets ugyldighet med at det forelå ”brudd på saksbehandlingsregler eller andre rettsregler som har betydning i forhold til naturverninteresser”.
I Rt. 1992 s.1618, hvor to private organisasjoner saksøkte en bedrift på grunn av forurensning, uttalte Høyesterett at klageadgangen beror på en ”helhetsvurdering av om saksøkeren har rimelig grunn” til å få kravet overprøvd av domstolene. Videre fremhevet Høyesterett at det her må være ”nær og reell tilknytning” mellom saksøkeren og søksmålgjenstanden. Organisasjonen fikk medhold i kravet, da bevegelsens formål og arbeid etter en helhetsvurdering sto i ”så sentral sammenheng med vern av natur at den må anses å ha den tilstrekkelige rettslige interesse i å gå til søksmål”.
Søksmålsadgangen for organisasjoner mv. fremgår nå av tvl. § 1-4. De kan reise søksmål i eget navn om forhold som ligger innenfor organisasjonens ”formål” og ”naturlige virkeområder” å ivareta, når de påviser et ”reelt behov”, jf. § 1-4, jf. § 1-3 nr. 2. Spørsmålet blir derfor om organisasjonen mv. kan sies å ha et reelt behov for at forvaltningen skal foreta en ny vurdering av vedtaket.
En sentral dom om her er Rt. 2003 s. 833. Saken gjaldt en aksjonsgruppe som ble dannet med det formålet å forhindre et skytefelt. Flertallet (4-1) kom til, etter en helhetsvurdering, at aksjonsgruppen kunne reise søksmål. Organisasjonen påviste et reelt behov for å reise sak. Høyesterett har i dommen tatt stilling til spørsmålet om hvordan organisasjoners adgang til å anlegge søksmål skal løses, der de kommer med prinsipielle uttalelser om rettslig interesse. Førstvoterende viser til at forutsetningen for at organisasjoner eller foreninger skal ha adgang til å anlegge søksmål er at ”organisasjonen ut fra formål, virksomhet og representativitet har tilstrekkelig tilknytning til søksmålet”. I henhold til dette viser Høyesterett i sin vurdering at det må foretas en avveining av en rekke relevante momenter – momenter som nå også kommer til uttrykk i tvl. § 2-1 (2). For det første må organisasjonen ha en fast struktur. Jo mer fast og konsistent organisasjonen er, jo mer nærliggende er det å gi dem klageinteresse. For det andre vil stor oppslutning og om organisasjonen har et eget styre og hvordan organisasjonen fremtrer utad er viktig. For det tredje vil hvordan organisasjonen finansieres, om de har egne midler og lignende også være et element av betydning. Eksempelvis kan ordninger med medlemskontingent trekke i retning av at de har rettslig klageinteresse. For det fjerde vil organisasjonens alder trekke i samme retning. Til slutt blir spørsmålet hvor nært opp til organisasjonens formål det vedtaket som er truffet ligger.
For ad hoc-grupper – det vil si aksjonsgrupper eller døgnflue-organisasjoner – har disse, i motsetning til langetablerte foreninger og organisasjoner, i utgangspunktet ikke partsevne og kan som hovedregel ikke reise søksmål mot et enkeltvedtak. De anses derfor normalt heller ikke for å ha klageadgang, jf. NOU 2001:32B side 655-656. I forarbeidene til tvl. Ot.prp.nr.51 (2004-2005) side 369 er det blant annet uttalt at det normalt vil tale for manglende partsevne om en forening mv. ble etablert med søksmål for øye. Samme begrunnelse vil måtte stå for hvorfor ikke organisasjoner, som er opprettet for det formål å fremme søksmål, ikke burde ha klageadgang. Det finnes imidlertid unntak fra dette utgangspunktet. Et slikt unntak ble blant annet gjort i den aktuelle dommen Rt. 2003 s. 833. Her fant retten etter en helhetsvurdering at aksjonsgruppen oppfylte lovens kriterier om et ”reelt behov” da momenter talte for søksmålsadgang.
For å konkludere vil de med annen «rettslig klageinteresse” i all hovedsak bero på en helhetsvurdering i tilknytning til saken– derav den generelle utformingen av vilkåret. Lovgiver har altså overlatt avklaringen av de nærmere rammene for kravet til domstolene. Personer eller grupper med ”rettslig klageinteresse” er de med et ”reelt behov” for å få vedtaket påklagd. Av rettspraksis er det også blitt bekreftet at både; organisasjoner, stiftelser, foreninger og i noen tilfeller ad hoc-grupper, på nærmere vilkår har blitt gitt en slik rett. Når det gjelder organisasjoners mv. søksmålsadgang (og derav også klageadgang) for å ivareta sine medlemmers interesser, ser man at rettsutviklingen har gått i en retning der tolkningen av ”rettslig interesse” stekkes lenger i dag enn det den gjorde før, jf. Rt. 1982 s. 1710.
Rettsvirkningene av fvl. § 28 (1):
Er vilkårene for klage etter fvl. § 28 oppfylt settes det i gang en helt ny formalisert overprøvingsprosess av det vedtaket som er truffet. Tas klagen under behandling er klageinstansen ubundet av de rettslige og forvaltningsmessige vurderingene underinstansen konkluderte med. De kan prøve alle sider av saken, herunder ta hensyn til nye omstendigheter og underinstansens forvaltningskjønn.
Når noen som har ”rettslig klageinteresse” har påklaget et vedtak, blir denne i tillegg som ”part” å regne under klagesaken. Dette medfører at vedkommende vil få større rettigheter under behandlingen av klagesaken. De får fulle kontradiktoriske rettigheter, herunder faller blant annet retten til forhåndsvarsler, jf. § 16 og innsyn til sakens dokumenter, jf. § 18.